黨的十八大指出“要改革黨的紀律檢查體制，完善派駐機構統(tǒng)一管理，更好地發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用。”研究云南省地稅系統(tǒng)紀檢監(jiān)察管理體制頂層設計，查找管理體制中機構設置、職責職能、人事任免、經費管理、業(yè)績考核等方面存在的問題，提出創(chuàng)新、適用的建議和對策，為下一步管理體制改革提供切實可行的理論依據(jù)，對于完善云南省地稅系統(tǒng)派駐紀檢監(jiān)察管理體制，改革和創(chuàng)新監(jiān)督制約機制，提高云南地稅系統(tǒng)預防和懲治腐敗的能力具有重要意義。
一、云南地稅系統(tǒng)紀檢監(jiān)察管理體制現(xiàn)狀
對省直單位實行派駐紀檢監(jiān)察機構是中央推進黨風廉政建設和反腐敗工作的重要探索，2000年，按照全省統(tǒng)一部署，省紀委向省地方稅務局派駐紀檢組、省監(jiān)察廳向省局派駐監(jiān)察室，省紀委和省地稅局黨組對派駐紀檢組、監(jiān)察室實施雙重管理。自2005年起，按照中央和云南省委統(tǒng)一部署，省紀委、省監(jiān)察廳對派駐省地稅局紀檢監(jiān)察機構實施統(tǒng)一管理。
目前，全省各州市地稅局均派駐了紀檢組、監(jiān)察室，州市局向所轄縣（市）區(qū)局派駐紀檢組和監(jiān)察室，共有16個州市局紀檢組和監(jiān)察室（省局直屬征收局設人事教育科），129個縣局紀檢組、監(jiān)察室，其中3個縣局監(jiān)察室與人事教育股合署辦公。隨著形勢的發(fā)展，反腐倡廉新情況和新問題的不斷出現(xiàn)，現(xiàn)行的云南地稅系統(tǒng)派駐紀檢監(jiān)察管理體制還需要進一步改革和完善。
二、云南省地稅系統(tǒng)紀檢監(jiān)察管理體制存在的問題及原因分析
云南省地稅系統(tǒng)是省垂直管理系統(tǒng)中最先明確全系統(tǒng)實施派駐紀檢監(jiān)察機構的單位，多年來，雖然這一體制在推進地稅系統(tǒng)黨風廉政建設和反腐敗工作中起到了積極作用，但隨著社會的發(fā)展，要適應新形勢下反腐工作要求，還存在著很多需要理順和解決的問題。
（一）雙重領導弊端未根本消除。云南省地稅系統(tǒng)紀檢監(jiān)察管理體制明確：“上一級局黨組向下一級局派駐紀檢組，上一級局向下一級局派駐監(jiān)察室，派駐紀檢組由上一級局黨組和駐在地稅局黨組雙重領導，派駐監(jiān)察室由上一級局和本級局行政領導班子雙重領導。”隨后進行了派駐統(tǒng)一管理，目的是進一步改變雙重領導體制，但是實行多年的雙重領導模式，實質上逐漸變?yōu)榱笋v在地稅局黨組領導為主的管理體制，派駐紀檢監(jiān)察機構依然是駐在地稅局黨組的被領導者，又是該級黨組的監(jiān)督者，既當裁判員又當運動員，派駐紀檢監(jiān)察機構缺乏獨立性、權威性和統(tǒng)一性，監(jiān)督工作存在很大的弊端。
（二）機構設置不盡合理。一是形同駐在地稅部門的內設機構。部分派駐紀檢監(jiān)察機構還陷入到具體的派駐地稅局日常性工作中，與派駐單位的工作人員一樣處理著一些稅收業(yè)務工作，而沒有形成真正意義上的專職監(jiān)督檢查機構；二是與駐在地稅部門存在依附性。派駐紀檢監(jiān)察機構在人事任免、職務升遷、辦公經費、福利待遇等一系列問題上，對駐在地稅部門有著較強的依賴性，很大程度上存在著不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不愿監(jiān)督的現(xiàn)象。
（三）工作機制運行不暢。一是監(jiān)督措施不力。云南省地稅系統(tǒng)派駐紀檢監(jiān)察機構在案件查辦、監(jiān)督檢查、源頭防腐等方面的工作還較為薄弱，能創(chuàng)造性的與駐在地稅局黨組研究、部署紀檢監(jiān)察工作，制定本部門源頭防腐和廉政風險防控機制工作的做得都還有不少差距；二是派駐基層紀檢監(jiān)察干部辦案能力不強。在調研中發(fā)現(xiàn)，派駐州市縣地稅局紀檢監(jiān)察干部有自辦案件或被上級紀檢監(jiān)察組織抽調協(xié)助辦過案的約占總數(shù)的10％，絕大部份紀檢監(jiān)察干部沒有辦過案件，對查辦案件工作十分陌生；三是派駐機構負責人在駐在單位是班子成員，這就形成了各派駐機構不同程度存在“兼職”的問題，致使派駐機構常常“種了別人的地，荒著自己的田”，影響了派駐機構職能發(fā)揮。
（四）干部管理有待加強。一是隊伍建設相對滯后。當前全省地稅系統(tǒng)派駐紀檢監(jiān)察機構力量薄弱，紀檢組長的變動較快，紀檢監(jiān)察干部多數(shù)為非紀檢監(jiān)察專業(yè)出身，所以多數(shù)存在業(yè)務不精、職責不清等問題，特別是缺乏“復合型”專業(yè)人才，在辦案方面新手多、能手少；二是角色定位存在偏差。地稅系統(tǒng)派駐紀檢監(jiān)察機構在實際工作中經常扮演著法規(guī)人員、考核辦人員、督查審計人員或者黨團工作者等角色；三是干部管理存在被邊緣化現(xiàn)象。派駐干部領導職務晉升、非領導職務設置及晉升、干部考核、交流調動等方面都還需要完善具體的制度。
（五）考核獎懲及后勤保障亟待完善。一直以來派駐紀檢監(jiān)察機構干部的考核獎懲問題均由駐在地稅局黨組負責，或者有的直接當成內設科室，由考核辦、人事、督查等部門對其進行考核，這種監(jiān)督者反而被其監(jiān)督對象考核的情況存在極大的弊端。派駐紀檢組干部的工資關系、津補貼、生活福利、醫(yī)療、退休等事宜以及派駐紀檢組履行職責所需的辦公條件，包括辦公場所、辦公及辦案設施、工作用車等后勤保障問題也是目前改革最棘手的問題。
三、完善云南地稅紀檢監(jiān)察管理體制的對策建議
十八屆中央紀委第三次全會指出：“要改革黨的紀律檢查體制，加強反腐敗工作體制機制創(chuàng)新，完善紀委派駐機構統(tǒng)一管理，改進中央和省區(qū)市巡視制度。”充分表明了中央對紀檢監(jiān)察工作和派駐機構管理改革的高度重視。近年，云南省地方稅務局對派駐地稅系統(tǒng)紀檢監(jiān)察機構的改革也進行了大量調研和探索。本文根據(jù)上述總結的存在問題和原因分析，以加監(jiān)督和促進反腐倡廉為目的，從以下方面提出體制改革的意見建議。
（一）完善地稅系統(tǒng)派駐紀檢監(jiān)察機構設置和領導體制。一是完善派駐機構設置。由省局黨組向各州市局派駐紀檢組，各州市局黨組向所轄縣（市、區(qū)）局派駐紀檢組，紀檢組長是駐在局黨組成員。派駐各級地稅局紀檢組與派駐監(jiān)察室合署辦公，派駐監(jiān)察室主任是紀檢組副組長，派駐監(jiān)察室的黨員干部同時是派駐紀檢組干部。派駐紀檢監(jiān)察機構干部的人事權、財權應直接受上一級局黨組和紀檢組統(tǒng)一管理并進一步明確派駐紀檢監(jiān)察機構的獨立性；二是對派駐紀檢組的領導體制進行改革。逐步改變原來雙重領導體制的觀念，由上一級地稅局黨組直接領導，業(yè)務工作由上一級地稅局黨組、紀檢組管理，駐在地稅局黨組予以協(xié)助、配合。
（二）處理好派駐機構與駐在部門的關系，增強獨立性。一是處理好監(jiān)督與參與的關系。派駐紀檢監(jiān)察工作人員要把握好度，區(qū)分好監(jiān)督與參與、參與和承擔的界限，首先要明確把監(jiān)督放在首位，對有利于監(jiān)督和反腐倡廉工作開展的就去參與，不利的就不參與；二是把握好監(jiān)督與協(xié)助的關系。派駐紀檢監(jiān)察機構要徹底擺脫雙重領導的模式下的依附關系，還應注意不能只強調獨立性而忽視同一性，與駐在地稅局黨組應建立一種“和而不同”的關系，既有監(jiān)督又有合作，牢記監(jiān)督職責，在尊重理解、溝通協(xié)調和參與中強化監(jiān)督；三是明確手段與目的的關系。派駐紀檢監(jiān)察機構加強監(jiān)督和協(xié)助都是手段，而目的是確保駐在部門及所屬系統(tǒng)的黨風廉政建設和反腐敗工作切實得到加強。因此，工作手段上有其獨立性與差異性，工作目標上則雙方始終統(tǒng)一。
（三）明晰職能定位，增強派駐機構權威性。針對當前派駐紀檢組織負責人在駐在地稅局被當作副職使用，忙了“副業(yè)”荒了“主業(yè)”與既當“運動員”又當“裁判員”的現(xiàn)狀，合理劃分派駐機構與駐在部門的工作職責，明確各類責任主體顯得尤為重要。改革后對哪些工作應由駐在部門完成，哪些工作應該由派駐機構協(xié)助完成，哪些工作應當在派駐機構監(jiān)督下完成，都要進一步明確規(guī)范。一是明晰派駐紀檢組的監(jiān)督職責；要統(tǒng)籌抓好關鍵部位、關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查；二是履行好查辦案件職責；三是強化預防腐敗的職責。
（四）切實加強派駐紀檢監(jiān)察機構隊伍建設。一是要配齊配強派駐機構工作人員。注意選調政治素質高、黨性原則強、業(yè)務能力好、群眾信得過的同志擔任紀檢組長，重視派駐機構干部的交流輪崗和提拔使用。拓寬選人用人渠道，采用公開選拔、面向基層選調等多種方式把能力強、潛力大的優(yōu)秀年輕干部充實到派駐紀檢監(jiān)察機構中，增強派駐機構隊伍的朝氣和活力；二是要完善派駐機構干部管理體制。要采取措施完善現(xiàn)行的派駐紀檢監(jiān)察干部管理體制，建立健全派駐紀檢監(jiān)察機構干部的評價、考核、任用、晉升、待遇、交流等方面的制度；三是要加大教育培訓力度。通過開展業(yè)務培訓，組織外出學習，抽調到上一級紀檢監(jiān)察機關跟班學習等方式，使干部隊伍進一步熟悉派駐紀檢監(jiān)察工作特點和流程，提高業(yè)務技能和工作水平，為更好地履行監(jiān)督職能奠定良好基礎；四是要完善派駐機構工作運行機制。通過建立派駐機構履行監(jiān)督職責的評價機制和責任追究機制，增強派駐機構人員的工作使命感和責任感，提高工作主觀能動性，使派駐機構主動行使權力，正確履行職責。
（五）完善考核與獎懲措施。在實際工作中，要完善派駐紀檢監(jiān)察機構的考核機制，形成科學的考核評價體系，充分發(fā)揮好考核的基礎性作用，強化激勵機制和剛性約束，體現(xiàn)考用結合，使考核制度真正成為派駐紀檢監(jiān)察干部學先進、比干勁、看風氣、察實績的重要依據(jù)。
（六）后勤保障。對實行垂直管理的地稅系統(tǒng)的派駐紀檢監(jiān)察機構進行改革，必須盡快改革后勤保障由駐在部門負責的狀況。派駐機構的后勤保障由駐在部門負責雖然只是一種“暫時決策”，但這一決策具有相當強的制度慣性和路徑依賴性。省地稅局黨組應積極向上級部門爭取政策，然后盡快制定紀檢監(jiān)察專項經費的管理辦法以及各項待遇的落實辦法等，若長期由駐在地稅局撥付辦公經費以及保障辦公需求等勢必導致派駐機構開展工作時有所顧忌。
派駐紀檢監(jiān)察機構在權力監(jiān)督中具有很多獨特的優(yōu)勢。改革派駐紀檢監(jiān)察管理體制，要盡力完善權力監(jiān)督體系。在改革實踐中，要積極請示省紀委、監(jiān)察廳和協(xié)調駐在地稅局從運行機制、環(huán)境保障等方面不斷優(yōu)化、給予支持。派駐紀檢干部更要認真履責、主動作為，切實充當好黨風廉政的“巡視員”、改革發(fā)展的“服務員”、政策法規(guī)的“守門員”和懲處腐敗的“消防員”，為加強全省地稅黨風廉政建設及改進工作作風、規(guī)范制度運行、提高行政效能、促進經濟社會科學發(fā)展、和諧發(fā)展以及跨越式發(fā)展發(fā)揮更加重要的作用。（ 云南省地方稅務局紀檢組、監(jiān)察室）