近年來，廣大群眾充分運用網(wǎng)絡媒體這一新的平臺，充分、真實、迅速地表達自己的利益訴求和價值取向，了解政府的動態(tài)和舉措，檢舉揭發(fā)違紀違法的腐敗分子，體現(xiàn)了知情權、參與權、監(jiān)督權。這一新的做法，對政府的工作及社會關系產(chǎn)生了極大的影響，也對新時期紀檢監(jiān)察工作提出了挑戰(zhàn)。如何發(fā)揮預見性、主動性和創(chuàng)新性，高度重視網(wǎng)絡舉報，加強與網(wǎng)民的互動，用好民意，引導民意，在短時間內(nèi)運用科學技術對民意進行搜索和采集，對已發(fā)生的、正在發(fā)生的和預測可能發(fā)生的事件迅速采集信息、厘清真?zhèn)巍⒈鎰e是非，快速處理，對于政府各部門，特別是負有監(jiān)督責任的紀檢監(jiān)察機關是一個全新的考驗。因此運用現(xiàn)代網(wǎng)絡搜索手段對網(wǎng)絡輿情進行搜索，及時處理網(wǎng)上舉報案件，是當前和今后一個時期科學創(chuàng)新紀檢監(jiān)察工作的一種新嘗試。
網(wǎng)絡舉報反腐是互聯(lián)網(wǎng)技術引入反腐倡廉領域后出現(xiàn)的全新的反腐敗形式。理論界對網(wǎng)絡反腐的看法不盡相同，但普遍的觀點將其視為信息舉報，是舉報制度在網(wǎng)絡時代的新形式和新體現(xiàn)。但從實踐發(fā)展來看，網(wǎng)絡反腐已經(jīng)超越了腐敗信息舉報的范疇，正在向更廣泛的政治和社會領域擴散，為懲治和預防腐敗體系建設提供越來越大的正能量，成為推動反腐倡廉建設向縱深發(fā)展的強大的動力。筆者從大理州的實際現(xiàn)狀出發(fā)，通過認真調(diào)研，對網(wǎng)絡舉報反腐功能的積極作用、存在問題及原因進行探討和分析，并提出了相應的對策和建議。
一、網(wǎng)絡舉報反腐功能的積極作用
1.信息舉報功能。信息舉報是網(wǎng)絡媒體反腐的初始功能。我州絕大多數(shù)人認為，在我州“6?23”案件中，原大理州副州長黃永華、原大理市市長段力、副市長聶慶、方元是通過網(wǎng)絡媒體舉報反腐扳倒的第一批大貪官。此后，我州有越來越多的違法違紀官員被網(wǎng)絡媒體舉報拉下馬。從眾多的網(wǎng)絡舉報反腐案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)民、主流媒體和紀檢監(jiān)察機關是網(wǎng)絡反腐的三大主角，從根本上說，網(wǎng)絡舉報反腐是一個網(wǎng)民、主流媒體和紀檢監(jiān)察機關三大主角之間良性互動的過程。其形成機理是：網(wǎng)民發(fā)帖——網(wǎng)友跟帖——形成熱點——主流媒體追蹤——事件放大——紀檢監(jiān)察機關介入——揭露真相——案件處理——事件平息。網(wǎng)絡反腐中的三方互動過程是一個自下而上的過程，或者說由民間到官方的過程，其中，信息舉報是首要環(huán)節(jié)。與傳統(tǒng)的向有關職能部門舉報不同的是，網(wǎng)絡媒體反腐是一種公開舉報。人們熱衷于公開舉報是因為網(wǎng)絡媒體舉報具有抗干擾能力強、信息保真度高、受眾范圍大、舉報成本低、舉報風險小等優(yōu)勢，彌補了傳統(tǒng)舉報方式的不足。這種舉報一旦引發(fā)網(wǎng)民圍觀，就會形成輿論熱點并被主流媒體進一步放大，最后紀檢監(jiān)察機關等相關部門介入調(diào)查事實真相，給腐敗分子黨紀國法制裁，給社會一個明確的答復。可見，網(wǎng)絡舉報反腐是三大主角對腐敗分子的“合力圍剿”。
2.參與和表達功能。網(wǎng)絡社會是一個扁平的、開放的社會，為身處不同社會階層的民眾提供了平等政治參與和政治表達的機會，網(wǎng)絡以其特有的草根性和互動性將網(wǎng)絡民意聚合起來就形成了網(wǎng)絡輿情，這種輿情一旦形成就可以與現(xiàn)實政治體制實現(xiàn)互動，對重大公共政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生積極影響。其作用機理是：提出問題——網(wǎng)民討論——形成輿情——體制傳導——決策反饋。過去，網(wǎng)絡參與和表達對解決我國諸如預算公開、反對特權和司法體制改革等諸多問題都起到了十分積極的促進作用。將來，網(wǎng)絡在實現(xiàn)十八大提出的“保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”和“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”等各項政治發(fā)展目標方面一定會有更大的作用。
3.社會監(jiān)督功能。權力得不到有效監(jiān)督是產(chǎn)生腐敗的重要原因。自執(zhí)政以來，中國共產(chǎn)黨人一直在努力探索權力監(jiān)督問題。改革開放后，我們黨開始了制度反腐的新探索，將重點放在黨和國家領導制度的改革和完善上。盡管我國已經(jīng)建立了完善的監(jiān)督體系，但還是無法破解“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難，群眾監(jiān)督太虛，輿論監(jiān)督太弱”的難題。網(wǎng)絡政治為我們破解監(jiān)督難題提供了新思路和新理念。一是網(wǎng)絡為政務信息公開提供了便捷方式，使確保公眾的知情權成為可能，為有效監(jiān)督奠定了基礎；二是網(wǎng)絡為公眾參政議政提供了低成本、高效率的平臺，使民主決策成為可能；三是電子政務使一部分公共權力運行實現(xiàn)了程序化，為實現(xiàn)權力在陽光下運行提供技術支撐；四是政務信息公開使網(wǎng)絡問責成為可能，有利于規(guī)范政府及其公職人員的行為，提高政府的公信力。網(wǎng)絡監(jiān)督為確保政府民主執(zhí)政、科學執(zhí)政和依法執(zhí)政提供了外在壓力和動力，有利于實現(xiàn)對腐敗的有效預防、遏制和懲戒。
4.廉潔教育功能。反腐倡廉建設問題說到底是解決人的問題，這要依靠教育來解決。當前廉潔教育存在的主要問題在于我們走的是一條從精英教育到大眾教育的發(fā)展道路，廉政教育的重點是黨員和領導干部，面向大眾的廉潔教育主要是思想政治教育。這就出現(xiàn)了教育對象覆蓋面小，教育的實效性低的問題。十八大做出了“將廉政教育納入國民教育體系”的戰(zhàn)略決策。教育轉(zhuǎn)型面臨的最大難題是具有專業(yè)知識和技能的教育工作者嚴重短缺，覆蓋一般公眾的難度更大。網(wǎng)絡媒體無疑為我們提供了理想的教育工具。
5.解放思想的功能。網(wǎng)絡反腐為我們解放思想提供了強大動力，其作用機理是：網(wǎng)上討論——達成共識——決策層決策——創(chuàng)新試點——完成創(chuàng)新。最經(jīng)典的案例莫過于火車票實名制問題的解決，其意義在于：一是制度變革從核心制度開始，走出了一條“核心——外圍”的制度創(chuàng)新之路；二是制度創(chuàng)新比較有效地制約了各種特權，初步實現(xiàn)了火車票的公平分配，有力地駁斥了“不可行論”；三是實現(xiàn)部分警力資源從打擊車票販子轉(zhuǎn)向提供基本公共服務轉(zhuǎn)變，提高了鐵路公共服務的質(zhì)量和水平，增加了社會穩(wěn)定的因素。這是網(wǎng)民大力推動的結(jié)果。
6.推動反腐功能。要實現(xiàn)反腐敗目標，必須克服來自各方面的阻力。這既需要中央的戰(zhàn)略舉措，也需要社會公眾深度參與；既需要堅持自上而下的改革，也需要自下而上的推動。只有這兩股力量同時發(fā)力，相向而行，才能形成強大的反腐合力，實現(xiàn)對腐敗的有效治理。網(wǎng)絡輿情反腐的推動作用主要表現(xiàn)在：一是就某個重要議題開展討論，匯集網(wǎng)絡民意，凝聚社會共識，為改革做好輿論準備。二是揭露更深層次的腐敗現(xiàn)象和問題，拓展新的領域，推動反腐倡廉建設向廣度發(fā)展。三是實現(xiàn)網(wǎng)絡民意與政府的良性互動，不斷推進制度創(chuàng)新，推動反腐敗向深度挺進。
二、存在問題
由于網(wǎng)絡舉報開通的時間短，加上網(wǎng)絡本身的局限性，目前網(wǎng)絡舉報反腐工作還存在一些問題。
（一）網(wǎng)上舉報多頭受理和重復舉報的現(xiàn)象比較普遍
由于網(wǎng)上舉報的渠道多，人民群眾可以在政府多個網(wǎng)站平臺上進行舉報，造成重復反映的現(xiàn)象比較普遍。目前，大理州紀委監(jiān)察局信訪舉報室與大理州群眾信訪工作局建立的網(wǎng)上舉報接口就有三種，工作人員在處理網(wǎng)上來件時要分別登錄三個系統(tǒng)進行辦理，三個系統(tǒng)的操作要求和回復方式又不相同，大大影響了受理部門的工作效率，造成了一些同類工作的重復，浪費了時間和人力。造成重復舉報與多頭受理的原因有多方面，主要是：目前政府部門對現(xiàn)有網(wǎng)上信訪工作體系缺乏統(tǒng)一籌劃，尚未出臺一個清晰的思路與規(guī)劃，網(wǎng)上信訪工作存在多頭領導、重復建設的問題。政府在線郵箱、州領導直通車郵箱與96128公開電話網(wǎng)上連接都是各自獨立運行，并各自建立了獨立的后臺分發(fā)、回復通道。此外，目前國家、省、州市等有關部門仍在繼續(xù)開發(fā)網(wǎng)上舉報系統(tǒng)，各系統(tǒng)網(wǎng)絡之間互不兼容，造成多頭受理的格局將更加突出。
（二）網(wǎng)上舉報數(shù)量大，質(zhì)量不高
紀檢監(jiān)察機關的網(wǎng)上舉報雖然總量多，但總體質(zhì)量不高，能夠列入案件線索排查的不多。從大理州的情況看，2008年僅為443件，2009年達到了896件，2010年總量達1512件，2011年是1806件，2013年1—8月，網(wǎng)上舉報的總量為1913件。這些網(wǎng)上舉報主要是承接了大量的機關作風類投訴和“大信訪”事項，為反腐敗工作提供案源的作用不明顯。筆者認為造成量多質(zhì)低的主要原因有：
1.群眾難以區(qū)分“舉報”與“投訴”的類別。“紀檢監(jiān)察”與“大信訪”的關系，是既有區(qū)別又相互聯(lián)系的，紀檢監(jiān)察機關注重違法違紀問題的收集，“大信訪”則注重信訪維穩(wěn)的調(diào)處，群眾則往往將“舉報”“訴求”一起郵來，這是造成紀檢監(jiān)察舉報網(wǎng)站投訴事項占多數(shù)的主要原因。有些群眾認為，紀檢監(jiān)察信訪就是解決“大信訪”、基層信訪部門沒有或者不能解決的問題；有些群眾認為紀檢監(jiān)察機關的信訪部門除了要履行自身職能外，對反映政府職能部門及基層單位的業(yè)務工作、常態(tài)管理的投訴問題也應該直接處理。因此，目前紀檢監(jiān)察機關接到的信訪舉報件中，控告投訴和個人利益訴求相互交織，屬于“大信訪”范疇和職能部門常態(tài)管理的信訪數(shù)量逐年上升。
2.紀檢監(jiān)察網(wǎng)上舉報工作的宣傳引導不到位。紀檢監(jiān)察機關舉報網(wǎng)站上對紀檢監(jiān)察機關的職能、受理范圍及相關法律法規(guī)等宣傳不夠，直接影響了群眾舉報的效果。從州紀委監(jiān)察局開展網(wǎng)上舉報的實踐情況來看，州監(jiān)察局于2008年開發(fā)的行政審批電子監(jiān)察投訴系統(tǒng)，專門受理全州行政許可和行政審批事項方面的舉報與投訴，當時這是監(jiān)察局唯一一個對外接受網(wǎng)上舉報投訴的窗口。經(jīng)過實踐運行發(fā)現(xiàn)，該網(wǎng)站接受的訴求與紀檢監(jiān)察機關舉報業(yè)務相關聯(lián)的極少。鑒于該網(wǎng)站受理的局限性，在引導群眾開展反腐敗舉報方面功能不突出。2010年州紀委監(jiān)察局又在大理紀檢監(jiān)察網(wǎng)站的主頁上專門設置了“網(wǎng)上舉報”的平臺入口，對群眾開展網(wǎng)上舉報進行了必要的宣傳與引導，對舉報指引和受理范圍作了詳細的說明，公布了《行政監(jiān)察法》、《信訪條例》等相關法律法規(guī)。同時，州紀委監(jiān)察局還開發(fā)了“大理紀檢監(jiān)察網(wǎng)上舉報處理系統(tǒng)”，與全州8個派出紀工委建立了高效、便捷、暢通的網(wǎng)上舉報處理平臺，形成了一個較為完善的網(wǎng)上舉報處理系統(tǒng)，舉報的質(zhì)量有了提高。
3.網(wǎng)上舉報本身存在局限性。一是舉報者通過本地撥號上網(wǎng)或局域網(wǎng)發(fā)送電子郵件，傳送過程中的安全性不能保障，有泄密的隱患，從而使群眾有所顧慮。二是網(wǎng)上舉辦不易提供原始證據(jù)。這些都直接或間接影響了群眾完善舉報的熱情。
（三）網(wǎng)上舉報實際操作與《信訪條例》的規(guī)定有沖突
州紀委監(jiān)察局網(wǎng)上實名舉報件的受理程序和答復辦法是適用《信訪條例》和紀檢監(jiān)察機關處理實名舉報的有關規(guī)定，嚴格實行兩次答復制度，即分別將受理情況和處理結(jié)果答復舉報人。但是網(wǎng)上舉報中有很大一部分是涉及政府部門的常態(tài)管理方面的投訴和業(yè)務咨詢，大量的網(wǎng)上實名投訴件需要轉(zhuǎn)交被投訴機關辦理，而《信訪條例》又明確規(guī)定了受理機關不得將實名舉報件轉(zhuǎn)交被投訴單位或個人。為了解決大量的網(wǎng)上實名舉報件的轉(zhuǎn)辦與《信訪條例》有關規(guī)定相沖突的問題，我州在工作實踐中增加了征得舉報人同意后再進行轉(zhuǎn)辦的程序。這個辦法，雖然解決了大量網(wǎng)上實名舉報件的轉(zhuǎn)辦問題，但并未從法律法規(guī)上真正理順這一關系，稍有不慎，容易造成受理機關的被動局面，甚至引發(fā)行政訴訟。此外，當前紀檢監(jiān)察機關信訪工作是按中紀委、監(jiān)察部《關于紀檢監(jiān)察機關實施（信訪條例）中有關問題的通知》規(guī)定執(zhí)行的，而群眾要求紀檢監(jiān)察機關按照國家《信訪條例》直接處理信訪問題，這一沖突在網(wǎng)上舉報中顯得尤為突出。因此，相關部門應盡快研究制訂出臺適應新形勢的網(wǎng)上信訪舉報制度，網(wǎng)上舉報工作及與之相配套的政策研究和法律法規(guī)的出臺已迫在眉睫。
三、對策與建議
網(wǎng)上舉報目前仍然處于探索階段，存在的困難和問題很多，需要我們在實際工作中不斷總結(jié)和完善。
（一）轉(zhuǎn)變觀念，對網(wǎng)絡反腐進行正確引導
紀檢監(jiān)察機關和紀檢監(jiān)察干部要充分認識、高度重視網(wǎng)絡輿情對推進反腐倡廉的巨大作用，真正轉(zhuǎn)變觀念、開拓創(chuàng)新，做到與時俱進，適應信息化、網(wǎng)絡化時代對反腐倡廉建設的新要求、新挑戰(zhàn)，不斷提升處置網(wǎng)上舉報的工作能力和水平。要把“網(wǎng)絡反腐”提上重要議事日程，采取切實可行的措施，加強網(wǎng)絡輿情信息的跟蹤，提供優(yōu)質(zhì)高效的網(wǎng)絡反腐通道；要自覺推進網(wǎng)絡問政，通過經(jīng)常上網(wǎng)學習、交流，成為網(wǎng)絡反腐的領路人、支持者；要廣泛開展網(wǎng)絡法制和網(wǎng)絡道德教育，引導網(wǎng)民正確認識網(wǎng)上行為應承擔的法制責任、道德責任、社會責任，養(yǎng)成科學、文明、健康的上網(wǎng)習慣；要對網(wǎng)絡舉報加以引導和規(guī)范，對網(wǎng)絡監(jiān)督的形式與內(nèi)容、權利與保障等方面作出決定，使網(wǎng)絡舉報和網(wǎng)絡監(jiān)督有章可循，為廣大群眾參與反腐敗斗爭提供暢通無阻的渠道。
（二）完善機制，對網(wǎng)絡舉報切實強化管理
要把網(wǎng)絡反腐工作納入懲治和預防腐敗體系建設之中，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設；要盡快制定出臺有關網(wǎng)絡反腐工作的機制和辦法，切實規(guī)范網(wǎng)絡反腐行為，要建立健全由紀檢監(jiān)察、組織人事、宣傳文化、公檢法機關、信息產(chǎn)業(yè)部門參與的部門聯(lián)動機制，定期召開會議，研究網(wǎng)絡輿情；要建立健全輿情監(jiān)管機制、網(wǎng)絡評論及信息員考核獎懲制度，加強網(wǎng)上收集、反饋、監(jiān)控，針對網(wǎng)上反映的熱點、焦點問題，及時撰寫網(wǎng)絡評論文章或以微博、發(fā)貼等形式，釋惑解疑、批駁謠言、澄清事實，壓縮有害虛假輿論和信息空間，倡導反腐正氣，正確引導輿論。特別是要認真分清利用網(wǎng)絡舉報失實和誹謗、打擊報復、誣告陷害的界線，對網(wǎng)上舉報做到不偏、不袒、不冤、實事求是進行查處。
（三）統(tǒng)籌規(guī)劃，整合現(xiàn)有的網(wǎng)上舉報資源
2013年9月9日，省紀委辛維光書記到大理調(diào)研工作時再次指出，紀檢監(jiān)察信訪舉報工作要積極適應當前信息化快速發(fā)展以及群眾合理訴求的需要，注重信息化在信訪舉報工作中的深度應用，不斷拓寬暢通群眾訴求渠道，認真構(gòu)建“五級聯(lián)動”辦信訪的工作格局。筆者認為，按照辛書記的指示要求，就必須改變現(xiàn)有舉報多頭受理、重復舉報的現(xiàn)狀，需要統(tǒng)一組織領導，對現(xiàn)有網(wǎng)上舉報投訴系統(tǒng)進行整合。一是應當盡快成立大理州網(wǎng)上信訪舉報工作領導小組，制定未來網(wǎng)上信訪的發(fā)展規(guī)劃，為推進和完善網(wǎng)上舉報工作提供組織和技術保障。二是建立統(tǒng)一進出口的網(wǎng)上信訪處理機制。對外統(tǒng)一“網(wǎng)上信訪”受理窗口，將網(wǎng)上政府信箱、州政府領導郵箱以及未來要增設的若干信訪投訴窗口全部統(tǒng)一為一個“網(wǎng)上信訪”受理窗口。對內(nèi)整合“網(wǎng)上信訪”后臺管理系統(tǒng)，將政府在線信箱、96128公開電話網(wǎng)、州領導郵箱的后臺管理系統(tǒng)進行整合，統(tǒng)一成為一個全州的網(wǎng)上信訪分發(fā)通道，從而避免多頭受理造成的資源浪費。三是建議整合后的政府網(wǎng)上信訪與紀檢監(jiān)察網(wǎng)上舉報的后臺管理系統(tǒng)建立接口，完善網(wǎng)上大信訪與紀檢監(jiān)察網(wǎng)上舉報工作的聯(lián)動機制，以加強交流、互通信息，增強全州網(wǎng)上信訪舉報工作的整體合力。
（四）多策并舉，提高網(wǎng)上舉報的工作實效
如何客觀地分析當前網(wǎng)上舉報工作的形勢和特點，更好地發(fā)揮網(wǎng)上舉報為反腐敗斗爭提供案件線索的作用，是當前紀檢監(jiān)察機關值得研究的新課題。一是加強對網(wǎng)上舉報的宣傳和引導。建議采取召開新聞發(fā)布會以及廣播、電視、報刊、公開欄、電子顯示屏等多種形式，向社會宣傳實行網(wǎng)上舉報的目的、意義，介紹網(wǎng)上舉報的優(yōu)勢、方法。把網(wǎng)上舉報的相關政策、制度進行公開，使群眾積極有序地參與網(wǎng)上舉報工作。二是加強網(wǎng)上舉報的反饋力度，要將群眾反映問題的受理、進展情況等進行及時反饋，做到件件有結(jié)果，事事有回音。三是強化網(wǎng)上舉報的督辦工作。建議受理部門對接收的網(wǎng)上舉報和投訴進行分類處理，對屬于舉報類的，采用傳統(tǒng)的信訪調(diào)查和督辦方式；對屬于投訴類網(wǎng)上信件，建議采用信訪與紀檢監(jiān)察聯(lián)合的網(wǎng)上督辦方式，提高網(wǎng)上辦信的效率。四是完善網(wǎng)上舉報的查處機制。建立網(wǎng)上舉報優(yōu)先查處制度，規(guī)定凡網(wǎng)上舉報線索必須當天受理、當天呈報，縮短網(wǎng)上舉報案件線索處理周期，尤其是對一些有價值的線索，要一查到底。
（五）建章立制，盡快健全網(wǎng)上舉報的法規(guī)體系
一是建議加強對網(wǎng)上舉報工作的調(diào)研，對網(wǎng)上舉報與網(wǎng)上投訴件，以及兩者的辦理程序、適用的法律條規(guī)作深入的探討，制定相關的規(guī)章制度，指導和規(guī)范網(wǎng)上舉報受理工作，確保紀檢監(jiān)察網(wǎng)上舉報工作有章可循、有法可依。二是完善網(wǎng)上信訪舉報工作規(guī)章制度。從網(wǎng)上信訪舉報的管理、受理、反饋等一系列工作入手，起草制定《網(wǎng)上舉報工作管理辦法》，規(guī)范網(wǎng)上信訪工作流程；研究起草《政務信息資源共享電子監(jiān)督暫行辦法》、《政務公開電子處理暫行辦法》等，進一步明確電子監(jiān)察在網(wǎng)上處理時遵循的政務信息資源共享，政務公開等領域的內(nèi)容、標準及相關責任追究。三是加強保密工作管理。對舉報信箱實行密碼管理，增大郵箱密碼難度，堅持每半年更換一次密碼，最大限度地保證舉報郵箱的安全。同時要制定《網(wǎng)上舉報密碼管理辦法》、《網(wǎng)上宣傳管理辦法》等，從制度上保證網(wǎng)上舉報的安全保密。
總之，信息化手段具有廣泛調(diào)動、依靠群眾支持和參與反腐敗工作的先天優(yōu)勢，但網(wǎng)絡的自發(fā)性、虛擬性、匿名性、隨意性和開放性等特征，也會產(chǎn)生一些負面影響，對紀檢監(jiān)察部門的工作提出了新的更高的要求，給反腐倡廉建設提出了新的課題和挑戰(zhàn)。為此，我們必須努力學習，刻苦鉆研業(yè)務，才能趕上時代的步伐，才能不斷提高利用信息化手段開展反腐敗斗爭的能力和水平。（王雄明）