國企領導特別是“一把手”違紀違法行為的頻頻發(fā)生，嚴重損害了企業(yè)乃至黨和政府的社會形象，也給國有企業(yè)發(fā)展帶來災難性后果。如何加強對國有企業(yè)領導人員特別是“一把手”權力運行的制約和監(jiān)督，實現(xiàn)國有企業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展，已成為亟待解決的重要課題。
一、當前對國企“一把手”權力運行監(jiān)督制約存在的問題
監(jiān)督“一把手”是監(jiān)督權力規(guī)范運行的工作重點，也是監(jiān)督工作的“老大難”問題，監(jiān)督“一把手”難是個普遍現(xiàn)象。領導干部自身原因、權力過度集中、監(jiān)督主體缺失、企業(yè)運營機制、體制和管理上存在的缺陷、漏洞等都可能導致企業(yè)領導人員的腐敗。梳理當前對國企“一把手”權力運行制約監(jiān)督存在的問題，主要有以下幾方面：
（一）權力過于集中，難以有效進行監(jiān)督。當前國企的行政管理方式賦予“一把手”過多的決策權。各企業(yè)的領導結構都是“金字塔”型，“一把手”處于塔尖，居高臨下，權力集中，過多地強調(diào)“一把手”責任的同時也賦予“一把手”過多的個人決策權，“一把手”往往集人事權、財權、事權于一身，在“重大決策、重大項目安排、重要人事任免及大額資金使用”等重大事項上，容易形成“權力行使一把抓、決策拍板一言堂、財政花錢一支筆、選人用人一句話、走馬上任一把火、言論定調(diào)一個音”的狀態(tài)，不僅助長了“一把手”主觀上容易產(chǎn)生“個人說了算”、“家長制管理”的思想意識，又在客觀上使得集體領導、分工負責、相互協(xié)作的民主集中制流于形式，發(fā)揮不了應有的作用，絕對的權力極易產(chǎn)生腐敗。
（二）制度建設及執(zhí)行力不夠。近年來，為加強對各級黨政領導班子特別是黨政“一把手”的監(jiān)督，相繼出臺了一系列政策法規(guī)，國有企業(yè)也相應配套了一些制度規(guī)定，為監(jiān)督工作提供了一定的依據(jù)和保證，但這些制度規(guī)定往往沒有很好貫徹落實。一是制度建設滯后于國企改革發(fā)展形勢的體制機制要求，對國企領導人員廉潔自律的自主意識依賴性過強，而建規(guī)立章完善管人、管事、管物的制度體系又過慢，往往是事后堵漏建制的多，事前預防的少。制度的不完善導致了企業(yè)領導班子成員之間的監(jiān)督“難”。表現(xiàn)在企業(yè)同級黨組織想管卻“難管”，管多了擔心會影響黨政關系，黨組織的監(jiān)督保證作用發(fā)揮無力；班子副職因受制于人而不敢理直氣壯地監(jiān)督，有的班子成員之間不但監(jiān)督無力，甚至同流合污；二是權力運用的監(jiān)督制度剛性不夠，監(jiān)督制約顯得疲軟。各種制度原則性的規(guī)范多，可操作性的細則少，規(guī)范黨員干部的多，針對“一把手”的少。對“一把手”的權限如何設置、權力運作程序如何規(guī)范等，沒有具體細則或規(guī)定得不夠嚴細，行使監(jiān)督顯得軟弱蒼白。權力的正確運用往往依靠領導人員的人格和道德素質(zhì)，一旦領導人員的人格和道德產(chǎn)生異變，就極容易造成權力的濫用；三是制度執(zhí)行缺少有力的保障措施。現(xiàn)行的監(jiān)督制度，一般性要求多，“不準”和“禁止”多，而對違反規(guī)定采取具體的處理措施不夠有力，缺少剛性規(guī)定。如關于貫徹執(zhí)行民主集中制原則的規(guī)定，只提出了“一把手”不能獨斷專行，搞個人說了算的一般要求，但對違反民主集中制造成決策失誤和損失如何處理，卻沒有具體規(guī)定。制度不能貫徹執(zhí)行，比沒有制度產(chǎn)生更大的破壞力和更壞的影響力。
（三）監(jiān)督方式單一、監(jiān)督手段薄弱。從監(jiān)督實際情況看，一是現(xiàn)今少數(shù)“一把手”逃避監(jiān)督的手段和方式日趨復雜化、隱蔽化、智能化，反監(jiān)督、反調(diào)查意識和規(guī)避法律紀律約束的能力越來越強。企業(yè)內(nèi)部各監(jiān)督部門的監(jiān)督手段缺乏新技術、新方法的有力支撐；二是對“一把手”的監(jiān)督內(nèi)容不十分明確。監(jiān)督“一把手”表現(xiàn)為“三重三輕”：重視領導生產(chǎn)經(jīng)營決策行為方面的監(jiān)督，輕視其在思想品德、生活作風方面的監(jiān)督；重視“一把手”八小時工作圈的監(jiān)督，輕視其八小時之外社交圈、生活圈的監(jiān)督；重視對“一把手”本人的監(jiān)督，輕視對其親屬及身邊工作人員的監(jiān)督。三是監(jiān)督責任主體責任不明、職責不清。國有企業(yè)內(nèi)部人事、紀檢、財務、審計部門沒有明確監(jiān)督職能的分工，出現(xiàn)疏于監(jiān)督或監(jiān)督不力的問題也沒有追究責任，監(jiān)督機構存在散而軟的問題，各監(jiān)督部門之間、與地方對口部門協(xié)調(diào)配合不夠的問題，削弱了對“一把手”權力制約和監(jiān)督的整體效能。
（四）權力運行沒有充分體現(xiàn)民主公開的原則。一方面，國有企業(yè)集體領導和個人分工負責的要求沒有落到實處，一些領導班子對民主集中制貫徹執(zhí)行不好，權力得不到有效的分解和制衡。另一方面，國有企業(yè)廠務司務公開沒有到位，形式上的職工群眾的民主監(jiān)督還比較“空”。由于職代會職工代表和普通職工對本企業(yè)的重大決策缺乏深入的了解，對企業(yè)的經(jīng)營狀況、財務狀況和對企業(yè)領導人員的薪酬、補貼、職務消費等缺少了解的機制。國企領導人員職務消費缺乏一定的規(guī)范，使職務行為和廉潔行為界限不清，加上有些企業(yè)領導人員缺乏民主意識，在涉及企業(yè)經(jīng)營管理的重大事項等方面“暗箱操作”，不征求職工意見或不愿意向職工公開，使職工失去了“知情權”，想監(jiān)督也無法監(jiān)督。
二、對“一把手”權力運行監(jiān)督制約存在問題的原因分析
首先，從監(jiān)督對象看，目前國企黨政領導人員代表國家行使著企業(yè)黨政的所有權力，企業(yè)領導權力的日常運行缺乏多方面利益代表者的制衡。國企領導人員特別是黨政“一把手”廉潔自律方面一旦出了問題，沒有對等的權力方進行糾正。國企“一把手”是企業(yè)的“第一責任人”，是各項工作的“第一推動力”，是廣大職工群眾的“第一標桿”，既是生產(chǎn)經(jīng)營管理活動的組織者、指揮者，又是凝聚職工隊伍的示范者、表率者；既是領導班子普通一員，又處于領導班子機構的核心地位，對班子整體功能的發(fā)揮起著舉足輕重的作用，可謂位高權重、作用獨特、影響很大。很多“一把手”集決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權于一身。由于權力過度集中，自由裁量空間大，難以實施有效監(jiān)督。
其次，從監(jiān)督角度看，就監(jiān)督個體而言，每個黨員領導干部，特別是“一把手”，既是被監(jiān)督者，又是監(jiān)督者，是監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的統(tǒng)一。它體現(xiàn)在實施監(jiān)督和接受監(jiān)督上是相互平等的，黨員干部不論職務高低，都應有監(jiān)督和接受監(jiān)督的權利和義務。但實踐中對領導干部尤其是“一把手”的監(jiān)督存在盲區(qū)、禁區(qū)和空白點，監(jiān)督者很難越過“雷池”。監(jiān)督者與企業(yè)“一把手”在權力對比上處于“劣勢”狀態(tài)，大膽監(jiān)督需要勇氣，敢冒風險，容易導致對“一把手”監(jiān)督的缺位、失位、錯位、軟弱、乏力、失靈，形成“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”的局面。就監(jiān)督機構而言，國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督部門有紀委、監(jiān)察、財務、審計、法規(guī)、工會等，具有對國企領導人員監(jiān)督的職責，但由于其機構設置、人員編制和配備、經(jīng)費開支、福利待遇等都受制于國企領導人員，也就是說監(jiān)督主體的生存發(fā)展資源都掌握和控制在監(jiān)督對象的手中，監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏必要的獨立性和權威性，難以實施有效監(jiān)督。基于現(xiàn)行國有企業(yè)管理模式，國企“一把手”全面掌控人、財、物等大權，本身具有裁決權，遇有事情，對“一把手”的監(jiān)督明顯具有滯后性，沒有事時不能監(jiān)督，有事時監(jiān)督不了，出事后不能獨立審查，缺乏自主權、決斷權和強制性，很難對監(jiān)督對象形成一種威懾和制衡力量，形成一種“監(jiān)督下級部門尚可，監(jiān)督同級部門勉強，監(jiān)督上級很難”的局面。
再次，從社會環(huán)境看，我國歷史上有著“刑不上大夫”、“法不責眾”等傳統(tǒng)習慣。封建專制、特權及極權貫穿整個歷史進程，從官到民存在“官本位”思想，習慣于“人治”，這種影響由來已久，根深蒂固，雖然經(jīng)過新文化運動，特別是新中國成立后，對“官文化”堅持不懈地進行了批判和斗爭，但“官文化”的歷史慣性仍然發(fā)揮負面作用，使人民群眾不敢和不能對“一把手”進行監(jiān)督，存在監(jiān)督意識不強的問題。加之現(xiàn)實社會環(huán)境中，一些不規(guī)范的市場和經(jīng)營環(huán)境，給國企領導人員遵循廉潔自律規(guī)定形成較大的壓力。由于我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的時間短、進程快，國有企業(yè)改制后表面上形成了“現(xiàn)代”企業(yè)制度，實質(zhì)上還留有計劃經(jīng)濟體制印記。企業(yè)的經(jīng)營置身于大的社會市場環(huán)境中，必然受各種市場主體的影響。相對國有企業(yè)之間的經(jīng)濟活動，民營企業(yè)及其他成分企業(yè)的經(jīng)營不規(guī)范不確定因素很多，為了達到目的而不擇手段的行為比比皆是。這一方面誘使國企領導人員產(chǎn)生各種不廉潔行為，另一方面，國企領導人員為了企業(yè)間的交往和協(xié)調(diào)各方面的關系，有時為了企業(yè)的利益又不得不迎合各方面的應酬活動或做出既違心又違規(guī)的抉擇。國企領導人員特別是“一把手”，在長期主管企業(yè)的同時，為樹立絕對的領導權威，一般不歡迎、不愿意也不允許別人對自己進行監(jiān)督，甚至因害怕監(jiān)督而阻礙和干擾監(jiān)督。權力對監(jiān)督具有天生的“排他性”，這是權力的自然屬性決定的，從監(jiān)督者來說，奉行“中庸之道”，以和為貴，“好人主義”盛行，只看關系、講人緣、顧面子，“多栽花、少栽刺”，一定程度上放松了對監(jiān)督對象的監(jiān)督。
三、強化對國企“一把手”權力運行監(jiān)督制約的對策
十八大報告指出，“加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。”對領導干部，特別是“一把手”實施有效監(jiān)督和權力制約，是國有企業(yè)建康發(fā)展的需要，是國企廣大員工關心的熱點問題，應采取以下對策和措施。
（一）加強教育引導，增強國有企業(yè)領導人員監(jiān)督和約束意識。一方面要加強廣大干部職工特別是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管部門人員的教育引導，努力消除對“一把手”監(jiān)督的思想障礙，使廣大干部職工充分認識到加強對“一把手”監(jiān)督的重要性和必要性，進一步增強責任意識，把參與監(jiān)督作為自己的權利和義務，自覺參與監(jiān)督。另一方面，要加強對國企領導人員特別是“一把手”的教育管理。要把正面教育與反面教育結合起來，既要扎實開展職業(yè)道德和廉潔從業(yè)教育，引導樹立廉潔經(jīng)營理念，也要用反面教育警廉，促使各級領導干部、重點崗位人員明白從業(yè)底線在哪里，高壓線在哪里，打好廉潔從業(yè)“防疫針”。要把對國企“一把手”的教育管理制度化，可為國企領導干部制定學習計劃及廉政學習檔案，督促領導干部定期加強自身學習，重點加強對《黨章》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《領導干部廉潔從政若干準則》、《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等法律法規(guī)的學習，著力培育領導人員權力制衡意識，促使領導干部自覺加強黨性修養(yǎng)，堅守住為官底線，通過學習教育，把廉潔自律貫穿到工作生活的細節(jié)當中，慎言慎行，努力做到像劉少奇同志在《論共產(chǎn)黨員修養(yǎng)》中指出的那樣：“即使在他個人獨立工作、無人監(jiān)督、有做各種壞事的可能的時候，他能夠‘慎獨’，不作任何壞事”。
（二）完善制度，規(guī)范國有企業(yè)領導人員權力運作和從業(yè)行為。一是要完善黨風廉政制度建設責任制，進一步完善國有企業(yè)黨風廉政建設責任制，真正落實“一崗雙責”。對照中央制定的《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)行為準則》等制度規(guī)定要求，配套制定國有企業(yè)領導人員述廉報告制度、國有企業(yè)領導人員重大事項報告制度和廉政談話、誡勉談話等具體制度規(guī)定和實施細則。二是要健全內(nèi)部控制機制。完善財務制度監(jiān)管體系，加強財務監(jiān)督管理，強化資產(chǎn)損失責任追究；規(guī)范收入分配和職務消費，嚴格查處做假賬行為；強化審計監(jiān)督，健全經(jīng)濟責任審計制度，完善內(nèi)部審計管理；完善企業(yè)國有產(chǎn)權管理制度體系，建立健全國有資本經(jīng)營預算制度，實現(xiàn)企業(yè)國有產(chǎn)權管理制度化、公開化和標準化。三是要結合企業(yè)實際，全面推進廉政風險防控工作，把加強廉政風險防控納入業(yè)務工作和管理流程之中，從“三重一大”、“三項工作”等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)入手，科學評估和認真排查部門、崗位、人員在權力行使、制度機制、思想道德等方面存在的廉政風險，有針對性地制定防控措施、健全內(nèi)控機制、推行權力公開透明運行。注重發(fā)揮信息化管理作用，研究“制度+科技”預防腐敗的做法，研究把制度融入信息化平臺變?yōu)楣芾砹鞒痰倪\行機制，重點加強招投標管理，規(guī)范采購、銷售等各個環(huán)節(jié)交易行為的制度約束，提高領導干部依法決策、依法經(jīng)營管理、依法維護企業(yè)合法權益的水平，防止濫用權力。
（三）加強監(jiān)督，健全國有企業(yè)領導人員正確行使權力的約束機制。認真貫徹執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督條例和黨內(nèi)政治生活有關規(guī)定，加強對領導干部特別是黨政主要領導干部行使權力的監(jiān)督，保證決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約，又相互協(xié)調(diào)，推進權力運行公開化、規(guī)范化。一是要深入貫徹落實國有企業(yè)“三重一大”決策制度，定期組織開展自查和專項檢查，重點檢查本單位決策制度是否建立、決策方式是否明確、權限是否清楚、程序是否規(guī)范、執(zhí)行是否嚴格、監(jiān)督是否有力。二是要深化效能監(jiān)察工作。進一步完善企業(yè)效能監(jiān)察工作制度和操作規(guī)程，拓展對企業(yè)資產(chǎn)重組、資本運營、清產(chǎn)核資、合同管理、安全管理、工程招投標、物資采購等重點領域和環(huán)節(jié)的效能監(jiān)察。推進效能監(jiān)察由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督延伸，由單項監(jiān)督向綜合監(jiān)督延伸，由糾錯性監(jiān)督向建設性監(jiān)督延伸，注重建章立制、完善管理、提高效能。三是要加大監(jiān)督檢查力度。嚴格執(zhí)行中央提出的關于國有企業(yè)領導人員廉潔自律七項要求，企業(yè)領導人員特別是“一把手”要按照干部管理權限定期向紀檢監(jiān)察機關報告廉潔自律情況。探討并推行廉政提醒談話制度。認真執(zhí)行領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度、對主要領導干部任期內(nèi)經(jīng)濟責任審計和離任經(jīng)濟責任審計制度。充分發(fā)揮巡視工作的監(jiān)督作用，充分運用巡視工作成果。
（四）強力推進廠務司務公開，強化權力公開運行。強化權力監(jiān)督的實質(zhì)是讓權力運行公開透明，讓權力時時、處處都在嚴格的監(jiān)督制約之下，這就需要充分發(fā)揮職工群眾的監(jiān)督作用，不斷擴大和保證群眾對企業(yè)管理的“知情權”、“發(fā)言權”、“評判權”和“考核權”，拓寬職代會民主監(jiān)督的渠道。要讓職工“知情”，就是要不斷深化廠務司務公開工作，提高權力運作的透明度，保障職工的“知情權”；要讓職工“發(fā)言”，就是要堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理，健全民主制度，通過開展職工民主“議事”、征集合理化建議等形式，保證職工群眾有序地參與企業(yè)的民主決策、民主管理，在企業(yè)管理中具有“發(fā)言權”；要讓職工“評判”，就是要建立企業(yè)領導干部述職、述廉制度，堅持職工民主評議企業(yè)領導人員制度。通過以上這些措施，逐步解決群眾“無法監(jiān)督”的問題。通過民主管理辦事公開活動，促使領導干部自覺接受組織和廣大職工群眾的監(jiān)督，擺正位置，養(yǎng)成在監(jiān)督下行使權力的習慣。
（五）加大查處力度，依法嚴厲懲治違法違紀行為。習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上強調(diào)：“反腐倡廉建設，必須反對特權思想、特權現(xiàn)象。共產(chǎn)黨員永遠是勞動人民的普通一員，除了法律規(guī)定和政策范圍內(nèi)的個人權益和工作職權外，所有黨員都不能謀求任何私利和特權”。強化對國企“一把手”的監(jiān)督制約，必須嚴格執(zhí)法，審明政紀，充分發(fā)揮查辦懲處的治本功能，促使“一把手”不敢腐敗。具體實踐中，要進一步暢通信訪舉報渠道，拓寬線索來源，注意排查經(jīng)濟責任審計、專項檢查以及巡視工作中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴肅查處國有企業(yè)不規(guī)范經(jīng)營行為，嚴厲查處“一把手”違紀違法行為，起到強大的威懾作用。
（張飛）