黨風廉政建設和反腐敗斗爭是黨的建設重大任務，為政清廉才能取信于民，秉公用權才能贏得人心。習近平總書記強調(diào)：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”這為當前和今后我國反腐倡廉制度建設指明了方向、提供了遵循。我們發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)腐敗案件的發(fā)生均與制度缺陷有關，很多腐敗分子鉆制度的空子和漏洞，制度缺失和制度執(zhí)行不力，已成為產(chǎn)生腐敗行為的重要根源。
當前反腐倡廉制度建設面臨的新情況、新問題
當前，黨中央之所以特別強調(diào)反腐倡廉制度建設，最直接的原因是現(xiàn)有的制度不能完全適應反腐倡廉建設實踐的需要。王岐山同志在十八屆中紀委三次全會上指出：“深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭是全黨的重大政治任務和全社會的共同責任。當前，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻復雜。不正之風和腐敗問題嚴重損害黨的肌體健康，解決不好就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”我們要把思想和行動統(tǒng)一到黨中央對形勢的判斷和任務部署上來，更加清醒地認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性。其具體表現(xiàn)為：
（一）部分重點領域和關鍵部門腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。一是腐敗向資源稀缺的領域滲透。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，土地、礦產(chǎn)等相對稀缺的資源成為不法分子謀取私利的重點對象，這些領域的腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。比如，被一審判處死刑的遼寧省撫順市順城區(qū)國土資源局原局長羅亞平，一個正科級干部，涉案金額高達上億元。二是腐敗向資金密集的部門和領域滲透。工程建設、國有企業(yè)、金融等資金密集的部門和領域一直是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)區(qū)。經(jīng)濟學家巴曙松在接受記者采訪時分析說：“我國的融資結構過分依賴于銀行業(yè)，企業(yè)離開了銀行就往往沒有其他融資渠道，資本市場發(fā)展嚴重滯后，也增大了銀行腐敗的可能性”。同時，隨著社會建設的加強，教育、醫(yī)療、社保、扶貧等資金投入大量增加，這些領域的腐敗問題不容忽視。三是腐敗向權力集中的關鍵部門滲透人。干部人事、司法等權力比較集中的部門腐敗案件數(shù)量一直居高不下。隨著食品監(jiān)管、環(huán)境保護等政府監(jiān)管部門的權力逐漸加大，這些部門的腐敗現(xiàn)象也不斷增多。
（二）作案手段、方式日益專業(yè)化、隱蔽化。自中央八項規(guī)定頒布以來，全國上下迅速掀起了反腐倡廉新風，面對嚴懲腐敗的高壓態(tài)勢，一些腐敗分子作案手法不斷翻新，利用財務會計、金融證券、信息網(wǎng)絡等專業(yè)知識，把違紀違法行為隱藏于正常的權力運行和生產(chǎn)經(jīng)營活動之中，從業(yè)務流程和工作程序上很難發(fā)現(xiàn)問題。腐敗現(xiàn)象逐漸表現(xiàn)出迂回化、隱蔽化、期權化、智能化、國際化等趨勢。比如云南礦產(chǎn)資源豐富，中央、省、州雖對領導干部參與礦產(chǎn)資源開發(fā)、辦企業(yè)有嚴格規(guī)定，但一些領導干部利用所掌握的采礦知識，面對一本萬利的礦產(chǎn)業(yè)，為實現(xiàn)自己的“抱負”，置黨紀國法于不顧，挖空心思參股辦礦，為礦產(chǎn)老板出謀劃策或權力“尋租”提供支持從中盈利，這些參股內(nèi)幕交易，作案手段相當隱蔽。重慶市多名法官腐敗案件中，有的法官以程序正當為掩護，對請托案件很少自己拍板，而是在參加合議庭或者審委會研究案情時發(fā)表意見，影響案件審理。還有的搞“期權腐敗”。福建某縣發(fā)生的重大水污染事故中，多位退休干部在涉案企業(yè)中任職取酬和入股分紅。這些人精心設計犯罪方式，試圖掩蓋犯罪痕跡，給查辦案件工作帶來新的挑戰(zhàn)。
（三）不廉潔問題在部分領導干部身上仍然存在。通過近年來的嚴控，部分領導干部公開收送“紅包”禮金的行為有所收斂，但采取隱蔽方式相互送禮和利用職權、職務的影響為配偶、子女以及親朋好友經(jīng)商辦企業(yè)謀利益，是領導干部廉潔自律方面的頑癥。一些領導干部為了規(guī)避八項規(guī)定和反“四風”，將婚禮宴席轉為“地下”。內(nèi)蒙古一個局級干部辦婚宴，因有規(guī)定宴席不能超過20桌，于是在當?shù)氐目绝喌辍⑾憷濒~店等3個飯店各擺了8桌。如此挖空心思，群眾已經(jīng)一語道破：不就是為了多收紅包嗎？日前，一項調(diào)查顯示，大多數(shù)人參加領導家婚宴送出的“份子錢”，高于一般同事，有的高出10倍甚至更多。當“錢多感情深”取代了“禮輕情誼重”，紅包也就變了味。而流向領導干部的厚禮重金，還繞不開一個“權”字。于送禮者，不乏媚權、畏權、求權之心；于收禮者，則有用權尋租、以權謀私之弊。這樣一旦某個領導干部或個體老板出了問題，常常接二連三地牽出一批干部，甚至形成“一窩端”的局面。除了送錢送禮之風外，領導干部配偶子女以及其他利益相關人員利用其職權和職務影響經(jīng)商謀利之風，鋪張浪費、揮霍奢侈之風，不講道德、低級趣味之風，紀律松弛、好人主義之風盛行等等，都成為滋生和助長腐敗的重要土壤。
（四）一些地方和單位巧立明目“集體腐敗”。所謂集體腐敗，主要是指領導班子成員或與下屬共同參與，通過計劃、合謀、合作等手段，以單位和集體名義作出決定，集體貪污受賄、私分公款，違紀違法謀取小團體和個人非法利益的行為。它與傳統(tǒng)的窩案、串案的區(qū)別在于，其違紀違法、濫用公共權力行為是以集體名義、以某個堂而皇之的理由進行的，多是內(nèi)部公開化。當前，集體腐敗主要表現(xiàn)為四種形式：一是以集體的名義侵吞、盜取、截留國家財產(chǎn)，作為集體賬外經(jīng)費或私分給個人。二是以集體名義行賄或受賄，有的利用審批項目或核撥資金的職能索要“好處費”。三是利用公共權力違規(guī)謀取小團體利益，以“福利”名義把所控資源或廉價地產(chǎn)向本行業(yè)干部、職工和家屬提供。四是集體揮霍浪費。集中表現(xiàn)為公款吃喝、娛樂高消費和公款旅游，愈演愈烈。2013年1月昆明市盤龍區(qū)法院執(zhí)行局局長組織39名干警赴三亞市旅游，花費公款88884元，被最高人民法院作為違反中央八項規(guī)定精神典型案件在全國法院通報。
從這些年查辦案件的情況看，集體腐敗的特點主要是：從案件主體看，涉及人數(shù)多，具有廣泛的聚眾性；從權力運行看，常常是多個領導干部事先“所見略同”，具有極強的合謀性；從作案形式看，利益分配群體特征明顯，具有利益連帶性；從作案手段看，呈多樣化，具有較強的隱蔽性；從案件影響看，涉案金額大，受惠范圍廣，具有嚴重的危害性。
（五）部分領導干部思想認識不足、制度執(zhí)行無力。靠制度反腐，是有效預防腐敗、構建懲防體系的基礎性工程。在一些地方、部門和單位，部分黨員干部對此認識不足，有的認為抓反腐倡廉制度建設是走過場，搞形式主義，沒有多大實質性意義；有的認為制度建多了，條條框框束縛了手腳，不利于工作的開展；有的認為反腐倡廉制度建設是紀檢監(jiān)察機關的事，職能部門不必花太多時間和精力去做務虛的工作；極少數(shù)領導干部從方便自己需要的角度出發(fā)，不愿建、也不想執(zhí)行對自身進行監(jiān)督制約的有關制度。上述種種錯誤認識的存在，經(jīng)常出現(xiàn)在腐敗分子的剖析材料里，很多黨員干部違法違紀被查處后追悔莫及。一些腐敗問題頻頻在某些領域發(fā)生，并不是這些領域沒有這方面的制度，而是有制度不執(zhí)行或不認真執(zhí)行，從而使制度成為一紙空文。一些單位和個人視制度為無物，頭腦中沒有制度概念，按自己意志行事，經(jīng)常違反制度辦事；有些單位和個人采取實用主義態(tài)度，有利的制度就執(zhí)行，無利的制度就不執(zhí)行；一些領導干部特別是單位的“一把手”不帶頭執(zhí)行制度，卻相反的最先破壞制度，這是制度的最大“天敵”。這些都說明，加強反腐倡廉制度建設，提高制度執(zhí)行力，嚴格按制度辦事，任務還相當艱巨。
反腐倡廉制度建設方面存在的這些問題，為腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)提供了條件，導致了大量違紀違法問題的出現(xiàn)。抓緊解決這些問題，是當前和今后加強反腐倡廉制度建設的現(xiàn)實出發(fā)點。
加強反腐倡廉制度建設需要把握的幾個問題
加強反腐倡廉建設，要緊緊圍繞中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2013－2017年工作規(guī)劃》和云南省委出臺的《反腐倡廉“四項制度”》來開展，形成有效懲治和預防腐敗的制度體系。實際工作中，要注意把握好以下四個問題。
（一）堅持整體規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，增強制度建設的針對性和系統(tǒng)性。要深刻認識我州發(fā)展的階段性特征，妥善處理制度建設的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性、原則性與操作性的關系，緊密結合經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展和反腐倡廉工作的需要，區(qū)別不同情況做出處理。對于實踐經(jīng)驗比較成熟的，要加以深化、細化，做出具體規(guī)定，做到成熟一個規(guī)范一個；實踐經(jīng)驗尚不成熟，又需要做規(guī)定的，做出原則規(guī)定，為進一步發(fā)展留下空間；對于實踐經(jīng)驗缺乏，各方面意見又不一致的，暫不做規(guī)定，待條件成熟時再做規(guī)定。要注重制度設計的系統(tǒng)性。堅持根本性制度與具體制度建設統(tǒng)一、實體性制度與程序性制度并重，懲戒性制度與激勵性制度結合，并充分考慮到制度與制度之間的相互銜接、系統(tǒng)配套，確保各種制度互為補充，形成一個相對完整的制度體系。要重視制度的修訂。現(xiàn)有制度該完善的要完善，該廢止的要廢止，做到立、改、廢三者并舉，保證制度的統(tǒng)一性、規(guī)范性和完整性。要加強法規(guī)理論研究，創(chuàng)新法規(guī)工作機制，注意借鑒國（境）外反腐敗法規(guī)制度建設的成功經(jīng)驗，使制度建設更好地把握規(guī)律性、體現(xiàn)時代性、富于創(chuàng)造性。
（二）堅持突出重點、狠抓落實，切實維護制度的嚴肅性和權威性。“徒善不足以為政，徒法不足以自行。”懲防體系建設要按照既有的制度規(guī)范來推進，懲防體系建設的成果要靠制度的貫徹落實來保證。制定制度的根本目的在于貫徹，在于運用于實踐。再好的制度，如果不去執(zhí)行，也會形同虛設。許多制度之所以沒有發(fā)揮應有的效力，一個重要原因就是執(zhí)行不力。我們既要重視制定制度，更要重視制度的落實，著重在抓落實上下工夫。一是合理配置資源，突出抓好落實，把貫徹執(zhí)行制度作為反腐倡廉的基本工作來抓。隨著依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的全面推進，隨著市經(jīng)濟的逐步發(fā)展，用制度手段管理各個領域的活動，已經(jīng)成為社會治理的主要形式，貫徹執(zhí)行各項制度已經(jīng)成為黨政機關的主要任務。但有的地方、部門和單位對貫徹落實制度不夠重視，工作停留在開會、發(fā)文件上。有的認為領導工作就是把方向、出思路、定調(diào)子，抓落實則是下級的事。把方向、出思路、定調(diào)子當然是很重要的領導行為，但絕不是領導工作的全部。習近平總書記強調(diào)：“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件”。這就要求，領導干部必須改變依靠開會、發(fā)文件開展工作的思維定勢，要盡可能地減少會議、文件和接待，合理配置資源，把主要精力放在抓制度的落實上。要牢固樹立依制度辦事的觀念，養(yǎng)成依制度辦事的習慣。這些年，中央和省委已經(jīng)制定出臺了大量的制度，我們應該把主要精力放到貫徹落實這些制度上，而不是片面追求每年出臺了多少項制度。二是領導干部要帶頭遵守制度。各級黨政領導，特別是紀檢監(jiān)察機關的領導干部要高度重視制度建設，帶頭遵守制度，自覺用制度約束自己的言行。要一級抓一級，層層抓落實，特別是要及時排除制度執(zhí)行中的障礙和阻力。要加強學習宣傳，使廣大黨員干部特別是領導干部進一步了解、掌握各項制度的具體要求。要將黨內(nèi)重要制度納入各級黨校干部培訓的內(nèi)容，同時充分發(fā)揮新聞媒體的宣傳作用。三是強化制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。要完善執(zhí)行考核和責任追究機制，對于制度執(zhí)行中敢于堅持原則、敢于同不良行為作斗爭的要予以表彰；對制度執(zhí)行中敷衍塞責，致使制度執(zhí)行不到位的要予以批評糾正。要堅持制度面前人人平等，不管是誰違反制度，都應予以追究，保證各項制度貫徹執(zhí)行，切實維護制度的嚴肅性和權威性。
（三）堅持黨委領導、紀委主抓，發(fā)揮紀委在反腐倡廉建設中的組織協(xié)調(diào)作用。懲防體系建設涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會建設和黨的建設的各個方面，許多制度的制訂權限不在紀檢監(jiān)察機關。這就需要我們加強同有關部門的協(xié)作和配合，才能完成好懲防體系建設任務。根據(jù)黨章和中央的要求，各級紀委負責落實懲防體系的組織協(xié)調(diào)工作。這就要求我們在工作中要堅持黨委領導，爭取人大、政府、政協(xié)的支持，適時提出制度建設的建議；積極探索與黨委、人大、政府及有關部門協(xié)同搞好反腐倡廉制度建設的工作機制，充分發(fā)揮紀委的組織協(xié)調(diào)作用，借助各方面力量，形成全黨動手、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的工作機制。對地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件起草過程中涉及反腐倡廉建設的，要及時提出修改意見和建議，把構建懲防體系建設的各項要求體現(xiàn)其中，不斷健全完善反腐倡廉制度體系。
（四）堅持質量第一、注重效果，提高制度建設的可行性和操作性。制度建設是一個制定制度、執(zhí)行制度并在實踐中檢驗和完善制度的動態(tài)過程。理論上沒有終點，從這個意義上講，制度沒有“最好”，只有“更好”。但科學的積極的制度建立，能降低“風險”、堅持“勤政”、促進“發(fā)展”。因而在工作程序、方法措施、基本要求等方面要符合制度建設的一般規(guī)律，遵循制度建設的程序和方法，使制度的內(nèi)容科學規(guī)范、反映實踐、準確管用。要加強調(diào)查研究，深入基層、深入群眾、深入反腐倡廉第一線，認真傾聽人民群眾的意見和呼聲，認真傾聽有反腐敗工作實踐經(jīng)驗的同志的意見和建議，認真傾聽制度涉及的利害關系人的意見。要提高制度建設的科學性，既要樹立正確的指導思想和工作原則，嚴格按照立法程序辦事；又要科學地設計制度的結構和體例，準確地表述制度規(guī)范的內(nèi)容，做到“務實、管用、長效”，確保各項制度良性運行，著力解決干部“不能”腐敗、“不敢”腐敗、“不想”腐敗的問題，逐步形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制，提高反腐倡廉制度化水平。
建立健全反腐倡廉制度機制的對策建議
建立健全懲治和預防腐敗體系是當前和今后一個時期的重要任務，有人總結出一段很有哲理的話：“我們恨貪官，但自己卻拼命報考公務員；我們罵壟斷，又削尖腦袋往高薪單位鉆；我們譏諷不正之風，自己辦事卻忙著找關系。總之，我們憤怒，不是因為覺得不公平，而是覺得自己處在不公平中的不利位置，我們不是想消滅這種不公平，而是想讓自己處在不公平中的有利位置”。一方面揭示了每個人應該反思這種骨子里的自私，另一方面也警示了制度建設對于維護公平正義的重要性。要針對當前制度建設中出現(xiàn)的問題，采取措施，努力加以克服，真正把懲治和預防腐敗體系建成一個管用、實效的體系。
（一）加強反腐倡廉制度系統(tǒng)性建設。反腐倡廉制度建設要始終著眼于完善懲防體系來系統(tǒng)推進，要緊緊圍繞教育、監(jiān)督、改革、糾風、懲治等工作，加快建立健全懲治和預防腐敗體系，進一步完善懲治和預防腐敗體系框架。特別是要改革權力的運行機制，從體制上改變權力高度集中的局面。一方面要必須明確各級領導，特別是黨政“一把手”的權力、責任、義務和利益；另一方面要適度分解權力，特別是對組織內(nèi)部的管理權力，如人事、財務等方面的調(diào)配權進行分解，切實形成相互制約的權力結構。完善黨內(nèi)民主機制，強化黨內(nèi)監(jiān)督，穩(wěn)步推行“常任制”和“票決制”。改革紀檢監(jiān)察體制，加大上級紀委對下級紀委實施領導的力度，從人事任免、業(yè)務指導、干部培訓、考核考評等方面加強領導。對派出機構實行統(tǒng)一管理，編制歸上一級紀委統(tǒng)一管理和調(diào)度，負責人擬任選由上級紀委提名和考察。
（二）加強反腐倡廉制度基礎性建設。建立嚴格的公職人員財產(chǎn)申報制度。強制一定級別以上的公職人員，申報個人可估價的財產(chǎn)、經(jīng)濟來源及投資活動，然后將申報情況向公眾公布，接受社會監(jiān)督。完善業(yè)績考核制度。在考核主體上，應當為利益相關者，特別是為廣大人民群眾參與考核提供有效的渠道，如行風評議、社區(qū)評議等，通過考核強化社會對公務人員的監(jiān)督。在考核內(nèi)容上實行綜合性關鍵指標考核，避免單一考核指標（如GDP）帶來的顧此失彼的腐敗問題。在考核處理方式上，對關鍵性指標不達標或者群眾滿意度差的，要加大行政處罰力度。推行廉政保證金制度與加大懲處力度并行。尤其是嚴格實行資格性懲罰，對于發(fā)現(xiàn)獲得較大不正當利益的公務員堅決取消其職業(yè)資格，使腐敗的成本有本質性地提高。進一步強化政務公開。要建立嚴格的違反懲處制度，對于該公開而未公開的實行嚴格責任追究；要強化渠道建設，通過網(wǎng)絡公開、辦事大廳公告等形式，方便群眾獲取信息。加大對獲取不正當利益行為的處罰力度。對非正常渠道獲取的利益，無法說明來源的一律按貪污罪進行處罰，并嚴格實行責任追究制度。
（三）加強反腐倡廉制度程序性建設。科學立法、民主立法、依法立法是提高反腐倡廉科學化水平的根本途徑。要進一步把握新形勢下反腐倡廉制度建設的特點和規(guī)律，使反腐倡廉制度的內(nèi)容更加科學、程序更加嚴密、措施更加配套、形式更加規(guī)范、執(zhí)行更加有效。加強制度咨詢、研究、信息機構的建設，注重發(fā)揮其作用，善于運用這些部門提供的資料和建議，在科學分析的基礎上進行優(yōu)化選擇。建立制度退出機制，對不能發(fā)揮作用、落實不了的制度，要及時廢止，但是需要制定該制度的機關給予說明制度廢止的原因，以此確保制度的嚴肅性，避免隨意出臺制度和隨意廢止制度的問題。充分發(fā)揚民主，完善廣大黨員和群眾的參與機制，做到集中全黨智慧、凝聚社會共識、體現(xiàn)人民意志，使反腐倡廉制度建立在深厚的群眾基礎之上。
（四）加強反腐倡廉制度操作性建設。現(xiàn)有的一些制度雖然有許多不完善的地方，但是并不是完全沒有用處，不應當輕易廢止，否則不但造成浪費，還會降低制度的嚴肅性和權威性。因此，要對現(xiàn)有制度加以改進，細化和明確相關規(guī)范，并注重現(xiàn)有制度的執(zhí)行，防止“潛規(guī)則”對制度的損耗和稀釋。比如，規(guī)定領導干部親屬不得借領導干部的職權和影響力經(jīng)商辦企業(yè)，要嚴格規(guī)定這些影響力包括哪些內(nèi)容、經(jīng)商辦企業(yè)概念的內(nèi)涵和外延是什么。對于有些制度要規(guī)范操作程序，以增強制度的可操作性。對于違反制度的行為，要明確規(guī)定嚴格處理的方法，包括對行為的界定、執(zhí)行的主體、懲罰的措施和強度以及責任追究的內(nèi)容等等，以增強制度的執(zhí)行力。