廉政制度邊界產生的灰色地帶為公職人員提供了腐敗的動機和機會。村官雖不屬于國家公職人員，但其掌握著鄉村治理的權力，由權力控制滋生的腐敗具有隱蔽性，一旦制度失去對村官的權力約束，其行為活動往往處于制度邊界的灰色地帶甚至超出制度邊界。近五年來，紅河州法院共受理村官犯罪案件56起，涉案金額2947.48萬元。村官腐敗現象嚴重破壞了公平正義的法治觀念在農村的形成與發展，敗壞了清正廉明的社會風氣，損害了人民群眾的根本利益。因此，發現和研究廉政制度邊界是為了更合理地制定廉政制度，通過教育、監督與懲治并重齊施，縮小邊界厚度，擠壓村官權力腐敗空間。
一、廉政制度邊界與村官腐敗的負面效應
（一）廉政制度邊界的概念
學者昝廷全對制度邊界給出了非常形象的定義，即制度就是在行為空間中劃一個圈，圈里的行為是制度允許的，圈外的行為是制度禁止的，圈上的行為沒有明確規定是允許還是不允許，這個圈就稱為制度邊界。廉政制度邊界是指由于制度設計不合理，對新興腐敗手段和形式缺乏制約機制造成的制度空白或由此產生的灰色地帶。也就是說，廉政制度邊界的存在是由制度的可操作性造成的。在農村組織制度建設中，村民自治規定不完善、村務不公開透明、村民會議對村委會的監督失控等通常是廉政制度邊界的灰色地帶。盡管《村民委員會組織法》明確規定，村委會作為基層政權組織，對村集體事務處理具有決策權，但在實際操作中，村支書、村主任甚至村民小組長對村集體大小事務往往有很大的決定權，當基層自治權集中在少數人手中而又缺乏有效監督時，村官權力腐敗現象就會越演越烈。
（二）廉政制度邊界與村官腐敗
村官雖小，撈取好處的能力卻不容小覷。在2009年到2013年的5年間，紅河州各級法院共受理村官犯罪案件56起，一審涉案人數達101人，涉案金額2947.48萬元。據紅河州中級人民法院調研數據顯示，紅河州2009至2013年，村官腐敗案件的案件受理數分別為4件、15件、4件、13件、20件；涉案人員分別為7人、19人、4人、30人、41人；涉案金額分別為39.39萬元、816.44萬元、107.05萬元、898.78萬元、1085.82萬元，總體呈上升趨勢。涉案人員有村支書、村主任、村民小組長及村委會干部，涉案類型大多為貪污、截留、挪用國家各類補貼款、農村土地征用索賄及職務侵占等，且窩案、串案較多，集體腐敗現象尤為嚴重。
為分析處于廉政制度邊界或超出制度邊界的村官腐敗行為，我們試圖將村官的權力畫一個“圈”。“圈”內是《村民委員會組織法》和相關法律法規賦予的權力行為，對于村官而言，村集體事務如農村基礎設施建設、集體經濟管理、鄉村綜合治理及貫徹落實國家政策法規等均屬村官的權力和義務；“圈”外則是村官權力不可逾越的禁區，如私分、截留、貪污、挪用國家對農村的各類補助款等；“圈”邊界就是廉政制度尚未涉及或規定模糊的地方，如村“兩委”賄選，農村集體土地、林地在流轉過程中的索賄行為。抱有貪腐行為態度的村官通常利用制度缺陷產生的制度邊界搞權力尋租，撈取個人利益，其產生的負面效應不可小視。
（三）廉政制度邊界的負面效應
一是削弱了廉政制度的良性功能。廉政制度的功能是預防和懲治腐敗。廉政制度邊界作為一種非制度形式存在，對廉政制度的執行產生了消極的影響，削弱了廉政制度的良性功能。主要表現在：第一，制度相關者尋求制度空白點或制度邊界的灰色地帶，利用權力獲取個人利益。如村官在征用村集體土地中的索賄行為。第二，扭曲了廉政制度的積極導向，放大了制度執行中的不良效應，影響制度績效與功能最大化發揮。第三，損害了農村基層組織的公信力，農村組織制度尤其是民主監督制度受到農村群眾的廣泛質疑，從而造成對廉政制度的不信任。
二是引發了村官的腐敗動機。制度運行與制度相關者在進行利益博弈的時候，一旦權力運用產生的利益高于遵守制度的利益，必然會引起更多的人放棄遵守制度，選擇用權力謀取利益。在這種情況下，廉政制度邊界的存在給村官腐敗行為提供了機會，村官采取“打擦邊球”戰術，利用權力侵犯廉政制度邊界并規避制度約束，導致腐敗行為屢禁不止。
三是影響了農村廉政文化建設。農村廉政文化建設是宣傳、貫徹和執行國家反腐倡廉政策的有效措施。廉政制度向農村延伸的根本目的是維護廣大農村群眾的合法權益，在農村樹立風清氣正的廉潔氛圍。村官作為農村基層組織的“掌權者”，其言行不僅代表個人，在一定程度上成為上級黨委政府的“代言人”，對“代言人”的監督失控往往會促其產生腐敗行為。村官腐敗必然會引起群眾的強烈反應，甚至破壞了農村正常的社會秩序，阻礙了反腐倡廉政策在農村有效推進，造成農村廉政文化建設根基不穩。
四是損害了社會的公平公正。廉政制度要有效運行,維護社會公平公正，就要正視廉政制度邊界的負面效應，避免人為破壞制度規則。廉政制度邊界不僅使廉政制度的尊嚴和權威蕩然無存,還破壞了全社會追求公平公正的價值目標。村官腐敗行為極大地危害了農村群眾的基本權利，侵占了他們的合法利益，群眾的不滿和對村民自治制度的失望，不僅降低了基層組織的公信力，還阻礙農村經濟的健康發展，踐踏了良好的社會風氣。
二、村官腐敗行為誘因分析
廉政制度邊界的負面效應客觀存在。只有真正認識到制度設計的缺陷，才能在制度運行期通過預防和監督來彌補廉政制度邊界帶來的風險。紅河州56起村官腐敗案件雖然不完全由廉政制度邊界的存在引起，但卻是在監督不力的情況下利用制度缺陷來達到貪腐目的。因此，村官腐敗誘因主要從制度視角與制度相關者視角進行分析。
（一）廉政制度設計缺陷為村官腐敗提供可乘之機
任何一種廉政制度從設計到運行，都有著自身的局限性。《村民委員會組織法》規定，村委會應當定期將村務公開，并且對公開的內容和時間也作了具體的規定。而在實際操作中，村官經常對處于制度邊界上的內容采取選擇性公開或不公開，或是在公開內容上弄虛作假，欺瞞群眾。譬如，金平縣某村村支書、村主任等4人利用職務之便，采用虛造名冊，減少應發戶數，降低發放標準和虛報冒領的方式貪污農戶的最低生活保障金和一次性生活困難補助金共計18萬余元。制度設計的不合理使得制度逐漸顯現具有可操作的可能性，尤其是處于制度邊界的灰色地帶更為村官腐敗提供了可乘之機，客觀上使規避制度約束成為可能。
（二）廉政制度監督缺失是村官腐敗的必然
廉政制度依賴于監督與懲治機制協同作用, 如果這兩項機制失靈,制度也就形同虛設，起不到任何制約和治理效果。《村民委員會組織法》規定應建立村務監督委員會，負責監督村務公開制度的落實，其成員通過村民會議或村民代表會議在村民中選舉產生，村官對村務的決策權必須在村務監督委員會的監督下行使。村官腐敗現象的大量出現，很大程度上是由于監督制度不健全不落實造成的。原因在于：第一，農村基層組織的權力過于集中，村官之間沒有形成權力制衡；第二，大部分村委會成員與監督委員會成員大都熟識且關系密切，監督成了“走過場”；第三，紀檢監察機關對加強村務監督工作的力度不夠。
（三）價值取向發生偏移是村官腐敗的根源
長期在農村生活、工作的村官，面臨分配不合理，工作環境差，干事多收入低的現實困境，與其他條件好的地區相比，參加培訓或外出考察的機會少，造成村官心理落差大。且隨著村集體經濟的日益壯大和權力的日益膨脹，使他們原本不平衡的心理加劇，導致人生目標發生扭曲，價值取向發生偏移。在被判處的101名村官中，大部分因受利益的驅使，迷戀權力，淡漠義務，貪圖享受，以至于觸犯法律最終走向犯罪。
（四）法紀意識淡薄是村官腐敗的內因
被判處的101名村干部中，具有小學文化程度的13人，占21%；具有初中文化程度的23人，占37%；具有高中文化程度的15人，占24%；具有中專文化程度的9人，占14%；具有大專大學文化5人，約占5%。村官由于自身素質不高，平時不學法不懂法，忽視起碼的黨性鍛煉和黨性修養，普遍缺乏應有的法紀意識、宗旨意識和大局意識。村官一旦對伸手可及的利益不能自控，攫取眼前利益的欲望就會加速膨脹。可見，村官漠視法律，對法律毫無敬畏之心，與其自身道德修養和文化素質有很大關系。
三、廉政制度邊界的消解
廉政制度邊界的灰色地帶給處于監督缺位狀態的村官提供了滋生腐敗的土壤，腐敗行為給農村社會造成了極大地危害。因此，要著眼于村官腐敗的誘因，通過采取建立健全農村廉政制度體系，強化權力監督加大懲治力度，加強廉政教育，進一步協調規范村官利益分配等措施消解廉政制度邊界產生的負面效應。
（一）建立健全農村廉政制度體系
首先要說明的是，建立健全農村廉政制度并不是用新的制度來代替原有的制度，或是簡單的對原有制度進行修補，這從根本上來說是不可能消解制度邊界的。廉政制度邊界理論認為，廉政制度的邊界 一方面取決于不同經濟社會文化發展時期具體的制度環境狀況，另一方面取決于廉政制度本身的擴展和完善。因此，廉政制度設計既要符合不同時期的現實需要，也要不斷對制度本身進行修訂，使之形成一個完整的體系結構。當前，農村廉政制度體系構建應從加強村務監督入手，深入研究《村民委員會組織法》關于村務監督的表述，對未涉及的監督范圍或操作性不強的條目進行制度上的擴展和完善。比如，在農村集體土地的征用過程中，如何有效保障村民的知情權、參與權與監督權，這就需要整合各級黨委、政府、紀委等部門的監督力量，在村務公開制度設計中充分考慮邊界的存在，用良好的制度設計規范村官的基本權利和義務。
（二）強化權力監督加大懲治力度
一是要科學合理配置村官權力，將村委會的權力從集中崗位分解到由若干個崗位擔權擔責，將集中于一個人的權力分解為幾個人共同行使，每項權力行使既要有制度約束，又要有相應的監督機制，通過厘清權力清單，繪制權力運行流程圖，實現權力有效分解和平衡。二是要強化村官權力監督，加強村民監督委員會機構和隊伍建設，壯大內部監督力量，強化民主監督意識，對村民會議、村務公開、民主評議、民主理財等事項加大監督力度；鄉鎮黨委、政府要切實履行監督職責，重點在村民自治、村規民約、村“兩委”選舉制度等方面加強監督。三是要采取有效的村官腐敗防控措施，針對權力集中崗位、腐敗易發多發崗位，如在低保金申請、農機補貼、土地征用等方面加強防范。四是要加大懲治力度，一旦發現苗頭，就要堅決打擊，始終保持對腐敗行為的高壓態勢，各級紀檢監察機關尤其是鄉鎮紀委要高度重視農村基層違紀違法案件的查辦和警示教育工作，加大對發生在群眾身邊的腐敗問題的查處力度，堅決維護群眾的合法權益，維護社會公平公正。
（三）加強廉政教育促進農村廉政文化建設
一是要加強對村官的法紀意識教育，通過大力宣傳和普及國家法律法規知識，樹立法治權威，增強村官的法制觀念和依法辦事、依法行使權力的意識。二是要針對關鍵崗位重點人員經常性開展理想信念教育、黨風廉政教育，通過采取組織風險崗位人員集中上法制課，參觀警示教育基地，舉辦村組干部培訓班等措施，消除村官貪腐思想。三是要認真宣傳和落實《村民委員會組織法》規定的村民權利，讓村民知曉自身的權利范疇，比如能參與什么，知道什么，監督什么。四是要采取“廉政文化上墻”、“創建農村廉政示范點”等多種形式和手段廣泛開展多類型多層次的廉政宣傳教育，充分發揮和運用好廉政文化陣地，擴大廉政教育功能效應，促進農村廉政文化建設。
（四）進一步協調規范村官利益分配
一是要樹立正確的利益觀, 村官要具有明確的價值標準和行為規范，杜絕利用權力謀求個人利益的違法行為；二是村官選拔任用要合理，完善村官任用選拔的優勝劣汰機制，落實民主選舉制度，杜絕賄選行為現象；三是要提高村官的經濟待遇，制定或完善村官考核獎懲激勵機制，把村官的工資與考核結果掛鉤，堅持利益分配規范合理，形成科學的利益保障機制，從而提高村官的工作積極性、主動性；四是要提升村官的政治待遇，要給村官留有上升的空間和渠道，繼續執行從村官中挑選優秀人才充實到國家機關和事業單位的制度，選拔一批有村官經歷的后備人才擔任黨政部門的領導干部，為真正能干事、有實績的村官搭建一個更好展現才能的平臺。