憲法、黨章及相互關系
——全面推進依法治國必須明確的一個重大理論問題
■黨章與憲法、黨內法規制度與國家法律法規相互之間是不沖突的、不矛盾的，從思想理論上來說是一致的，從本質屬性上來說是同一的，從規定內容上來說則是相互銜接和共融的。
■新形勢下，黨要執政，就要依據憲法治國理政；黨要管黨，就要依據黨章從嚴治黨。只有這樣，黨才能有資格、有能力治好國、理好政，才能真正獲得廣大人民群眾的衷心擁護和支持，我們黨才能鞏固執政基礎，完成執政使命。
黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對新形勢下全面推進依法治國作出全面部署?！稕Q定》展示的一個突出亮點是提出形成完善的黨內法規體系，將其納入中國特色社會主義法治體系建設之中，作為依法治國總目標的重要內容之一。這是一個重大的理論創新，為中國特色社會主義法學增添了新內容。如何正確認識和把握這一理論創新的科學內涵？一個重要問題，就是必須說清楚、說明白國家法律法規與黨內法規制度的關系，進而說清楚、說明白憲法與黨章的關系。只有從歷史的淵源和理論的邏輯關系上闡述清楚這個問題，我們才能更深刻、更準確、更全面地認識、理解和把握十八屆四中全會《決定》的精神實質和重大的歷史意義、現實意義。
憲法以國家根本大法的形式確定了中國共產黨的領導地位
憲法是我們國家的根本大法。它是我國最高國家權力機關——全國人民代表大會通過法定程序制定和頒布的。憲法一經正式頒布，就成為國家的意志，具有至高無上的權威，擁有最高法律效力，任何組織和個人必須無條件地遵守和服從，任何違憲的言行都是不允許的。以憲法為根本和基礎繁衍、派生出國家的其他法律法規，憲法與國家其他法律法規的關系是母子關系、源流關系，為法律法規的提出和制定提供依據、確定原則、劃定范圍。
回顧歷史，我們黨的制憲實踐可以追溯到20世紀30年代初。早在1931年11月中華蘇維埃共和國成立的時候，第一次蘇維埃全國代表大會就通過和頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，這是我們黨領導制定的最早的一部人民憲法。1949年9月新中國成立前夕，由中國人民政治協商會議第一屆全體會議討論和通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，作為新中國的人民大憲章，在一個時期發揮了臨時憲法的作用。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《中華人民共和國憲法》，是中國共產黨在全國執政以后，領導人民制定的第一部完整意義上的人民憲法。此后，全國人民代表大會又通過了1975年、1978年、1982年三部憲法?，F行憲法是1982年12月第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，后又經1988年、1993年、1999年、2004年四次修訂。一般來講，憲法最主要的功能是確認和規定一個國家的政權性質、政權組織形式、政黨制度、國家結構形式等，即主要解決國體和政體問題。我國憲法的一個突出優點和特點是，在憲法中設立了序言，將中國共產黨帶領全國各族人民在革命建設改革的歷史過程中所取得的奮斗成果寫入憲法，以法律的形式加以確認，并規定了國家的根本制度和根本任務。我國憲法還確定了中國共產黨在中國的領導地位。
在中國，憲法是在中國共產黨的領導下，通過立法機構按照立法程序制定的，它與西方資本主義國家的憲法有著本質區別，與其他社會主義國家憲法在形式和內容上也有顯著不同。它是中國人民的憲法，是中華民族的憲法，是中國特色社會主義的憲法。因此，它在國家和社會事務中具有至高無上的權威性。依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。
黨章以黨的總章程的形式規定了黨必須在憲法和法律的范圍內活動
黨章是我們黨的根本大法和總章程。它是黨的最高領導機關——黨的全國代表大會審議通過的。黨章是中國共產黨的綱領和旗幟。恩格斯曾經指出：“一個新的綱領畢竟總是一面公開樹立起來的旗幟，而外界就根據它來判斷這個黨。”我們黨的黨章規定了黨的性質、宗旨、指導思想、奮斗目標，確定了黨的最低綱領、最高綱領，提出了黨的理論路線方針政策和重要政治主張，規定了黨的重要制度和體制機制等。承認和接受黨章是每個入黨申請人必備的前提條件，嚴格遵守和貫徹黨章是對每個黨員的基本要求。以黨章為根本和基礎繁衍派生出黨內其他的法規和制度，黨章與黨內其他法規和制度的關系也是母子關系、源流關系。黨章為黨內其他法規和制度的制定提供指導思想和理論依據。
我們黨的黨內法規制度，除黨章外，還有準則、條例、規定、辦法、細則等。1921年7月，我們黨成立時還沒有提出和制定自己的黨章，而是在黨的一大上審議通過了第一個綱領，帶有黨章的性質。我們黨制定和頒布的第一部黨章，即第一部《中國共產黨章程》，是1922年7月黨的二大通過的。二大以后，我們黨的每一次全國代表大會（五大除外），基本上都要根據形勢和任務的發展變化，及時提出修訂黨章。其中，二大至四大稱《中國共產黨章程》，六大、七大稱《中國共產黨章程》，八大以后又稱《中國共產黨章程》。最新的黨章是2012年11月黨的十八大修訂通過的。
黨的二大到六大的黨章沒有總綱部分，七大以后在黨章的前面增設了總綱的內容?？偩V部分就是一部高度凝練萃取的簡明黨史，它將我們黨在革命建設改革歷史過程中所取得的思想理論成果、基本經驗以及優良傳統和作風總結出來，在黨章中加以明確。改革開放以來，十二大以后的黨章明確規定了黨與憲法和法律的關系?，F行黨章指出：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”黨章對黨員來說是至高無上的，這個規定要求廣大黨員特別是“關鍵的少數”的領導干部，要以上率下，率先垂范，不以言代法，不以權壓法，不徇私枉法，而要帶頭學法、尊法、用法、守法。黨要帶領人民科學立法、嚴格執法、公正司法、帶頭守法。否則，黨將不黨，國將不國，社會就會出現混亂，黨就會走向衰落。
我們黨的性質、宗旨和我國的國體、政體決定了憲法與黨章思想理論的一致性、本質屬性的同一性
公民或法人違反憲法、法律法規是由司法部門來懲處和約束的。黨的組織和黨員違反黨章及黨內法規制度是由黨的紀律檢查機關來約束和處置的。憲法、法律法規與黨章、黨內法規制度都具有強制性和約束力。但是，主體對象和范圍不同，憲法及法律法規實施和覆蓋的對象、范圍是全體公民和整個社會?，F行憲法規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。”黨章及黨內法規制度實施和覆蓋對象、范圍則是全黨。黨是人民的一部分，黨員是人民中的一分子。所以，對各級黨組織和全體黨員來講，他們是黨章、憲法的雙重實施對象。作為黨組織和黨員，要遵守黨章及黨內法規制度；作為公民和法人，要遵守憲法及法律法規。中國共產黨是中國工人階級的政黨，它的先鋒隊性質和先進性要求決定了，黨章、黨內法規制度的強制性和約束力要比憲法、法律法規的強制性和約束力更嚴，要求和標準更高。對黨員來說，有些違反黨章、黨內法規制度的言行并不一定都違反憲法、法律法規。但只要違反了憲法和法律法規，它也一定違反了黨章及黨內法規制度。對涉嫌違紀違法的黨員，首先要追究黨內紀律責任，對違法的問題還要移送司法機關，追究其法律責任。
黨章及黨內法規制度，是我們黨在民主集中制原則的基礎上，按照一定的組織程序制定出來的。憲法及法律法規則是在黨的領導下，立法機構按照一定的法定程序制定出來的。從憲法、黨章的起草、討論、醞釀、征求意見、修改完善、審議批準等一整套程序來看，都要堅持走群眾路線，堅持民主集中制，集中全黨和全國人民的智慧；都要堅持黨的領導、人民（黨員）主體地位、法律（紀律）面前人人平等、從中國實際出發等原則。中華人民共和國的國體是人民民主專政即無產階級專政，政體是人民代表大會制度。中國共產黨的性質是工人階級的政黨，宗旨是全心全意為人民服務。黨除了代表最廣大人民的根本利益外，沒有自己的特殊利益和私利。由于這樣一個決定性的因素和根本性的原因，黨章是不能取代憲法的，國家法律法規是不能代替黨內法規制度的。各有各的地位，各有各的功能，各有各的作用，各有各的意義。但是，黨章與憲法、黨內法規制度與國家法律法規相互之間是不沖突的、不矛盾的，從思想理論上來說是一致的，從本質屬性上來說是同一的，從規定內容上來說則是相互銜接和共融的。這就是黨的十八屆四中全會《決定》將形成完善的黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系建設的重要依據和原因。
實際上，從黨的歷史來看，尤其是從新中國的歷史來看，中國共產黨從來就是與社會主義分不開的，自然而然也就與社會主義制度和社會主義法治體系分不開。同時，黨與國家和人民不可分離。從黨與國家和人民的命運看，從黨章和黨內法規制度與憲法和法律法規的實施歷史看，二者從來就是一榮俱榮、一損俱損的。在“文化大革命”中，國家法制遭到破壞，1975年《憲法》將具有嚴重缺點和錯誤的東西寫入文本，憲法事實上被棄置了，黨的民主集中制也破壞了；而黨章中一些好的東西也被修改了，九大修訂的黨章中，黨的群眾觀點、群眾路線不提了，黨員的權利也被取消了。新形勢下，黨要執政，就要依據憲法治國理政；黨要管黨，就要依據黨章從嚴治黨。只有這樣，黨才能有資格、有能力治好國、理好政，才能真正獲得廣大人民群眾的衷心擁護和支持，我們黨才能鞏固執政基礎，完成執政使命。
由此來看，全面推進依法治國意義極其重大，它不僅是為全面建成小康社會和全面深化改革提供法治保障，更涉及中國共產黨的長期執政和國家、民族的長治久安。以上所述的顯著特點就是社會主義法治的中國特色。中國的歷史、文化、傳統、國情和實際，決定了我們必須尊重歷史和人民的選擇，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。我們長期以來法治實踐的基本經驗集中到一點，就是必須堅持中國共產黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。這是我們在全面推進依法治國中必須牢牢把握的一個最根本、最關鍵的問題，也是我國社會主義民主政治和中國特色社會主義法治與西方資本主義國家的一個最本質的區別。（中央紀委委員、中央黨史研究室主任 曲青山）