一整套黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為8600多萬(wàn)中國(guó)共產(chǎn)黨黨員確立了行為規(guī)范，其完善與否關(guān)系著從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的大局。
剛剛結(jié)束的首次中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，在摸清黨內(nèi)法規(guī)制度“家底”的同時(shí)，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中長(zhǎng)期存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問(wèn)題，為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了基礎(chǔ)，扎緊了依規(guī)治黨的“制度之籠”。
清理黨規(guī)勢(shì)在必行
中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年，一共出臺(tái)了多少“紅頭文件”和規(guī)章制度？一直沒(méi)有一個(gè)底數(shù)。與此同時(shí)，由于從未開(kāi)展過(guò)集中清理工作，黨內(nèi)法規(guī)制度體系當(dāng)中也存在著不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問(wèn)題。
“就數(shù)量來(lái)講，我們的黨內(nèi)法規(guī)并不少，但現(xiàn)實(shí)中的落實(shí)情況卻不理想。其原因之一就在于有些法規(guī)不科學(xué)，有些制度不切合現(xiàn)實(shí)。”中央黨校黨建部教授戴焰軍說(shuō)。
2010年1月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，被認(rèn)為是新時(shí)期加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作的一部重要黨內(nèi)法規(guī)。
然而，有心人卻發(fā)現(xiàn)，準(zhǔn)則規(guī)定，禁止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部私自從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，不準(zhǔn)個(gè)人或借他人名義經(jīng)商辦企業(yè)。而此前1984年出臺(tái)的關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的文件卻規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)在職干部在不保留原來(lái)職務(wù)的前提下可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè)。文件規(guī)定與準(zhǔn)則規(guī)定明顯不一致。
類(lèi)似這樣的問(wèn)題，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中一度普遍存在——
上世紀(jì)五六十年代，中央出臺(tái)了關(guān)于三反運(yùn)動(dòng)、肅反運(yùn)動(dòng)、整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，以及干部輪訓(xùn)、干部審查、干部下放勞動(dòng)等的規(guī)定，時(shí)過(guò)境遷，事實(shí)上早已不再執(zhí)行；
1985年至2011年間，中央曾先后出臺(tái)多個(gè)關(guān)于防止機(jī)構(gòu)編制膨脹的文件，新舊文件并存造成執(zhí)行困擾；
……
“這些問(wèn)題的存在，有損于黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有礙于黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行。”中央黨校黨建部教授葉篤初說(shuō)。
同時(shí)，著眼于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，也急需通過(guò)清理工作系統(tǒng)總結(jié)我們黨歷史上法規(guī)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)得失，探索黨的制度建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，為深化黨的建設(shè)制度改革提供科學(xué)指導(dǎo)。
“黨執(zhí)政65年來(lái)，形勢(shì)不斷變化，黨內(nèi)法規(guī)體系的問(wèn)題已明顯暴露出來(lái)，全黨對(duì)健全和完善黨內(nèi)法規(guī)體系的呼聲越來(lái)越高，中央全面推進(jìn)依法治國(guó)總體部署也對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了新的要求，對(duì)黨規(guī)進(jìn)行集中清理勢(shì)在必行。”戴焰軍說(shuō)。
既是“體檢”更是“健身”
從2012年6月起，中共中央部署開(kāi)展了我們黨歷史上首次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，歷時(shí)兩年終于摸清了“家底”：自新中國(guó)成立至2012年6月，中央出臺(tái)的文件總計(jì)超過(guò)2.3萬(wàn)件，其中，規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共1178件。
對(duì)于清理出來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，中央統(tǒng)一采取了廢止、宣布失效、繼續(xù)有效等三種處理方式：
——凡文件主要內(nèi)容同黨章和黨的理論路線(xiàn)方針政策相抵觸，或同憲法和法律不一致的，文件已明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的，文件已被新的規(guī)定涵蓋或替代的，一律廢止。
例如，上世紀(jì)五六十年代一些中央文件關(guān)于刑事案件處理程序的規(guī)定，與目前刑事訴訟法的規(guī)定相抵觸。這類(lèi)文件都在此次被廢止之列。
——凡調(diào)整對(duì)象已消失、文件事實(shí)上已不再執(zhí)行的，文件適用期已過(guò)的，有關(guān)事項(xiàng)或任務(wù)已完成、文件不需要繼續(xù)執(zhí)行的，一律宣布失效。
例如，上世紀(jì)50年代中央出臺(tái)了一系列關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定，由于目前黨內(nèi)不再設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，這些文件事實(shí)上已失效。
——凡文件內(nèi)容不存在問(wèn)題的，或者雖存在一些問(wèn)題但不影響繼續(xù)執(zhí)行的，或者目前尚無(wú)其他文件可以替代、廢止時(shí)機(jī)條件還不成熟的，繼續(xù)有效。文件內(nèi)容存在一些問(wèn)題，需作修改，但修改前也繼續(xù)有效。
例如，1959年《中央關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》、1965年《中央關(guān)于黨內(nèi)同志之間的稱(chēng)呼問(wèn)題的通知》等，雖有一定歷史痕跡，但主要內(nèi)容和精神仍然適用，對(duì)當(dāng)前工作仍具有重要指導(dǎo)意義，在這次清理過(guò)程中被保留了下來(lái)。
這次清理，不僅摸清了黨內(nèi)法規(guī)制度的“家底”，還給整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行了一次全面“體檢”和“健身”，使其變得“身輕體健”——1178件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中322件被廢止、369件被宣布失效，二者合計(jì)占到58.7%。
“清理工作一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問(wèn)題，為下一步形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了良好基礎(chǔ)?！比~篤初說(shuō)。
記者從中央辦公廳法規(guī)局了解到，清理后繼續(xù)有效的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，將匯編成冊(cè)，以便各地區(qū)各部門(mén)遵守執(zhí)行；廢止和宣布失效的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，將按有關(guān)規(guī)定做好存檔、查檔利用等工作，發(fā)揮好這些文件的歷史資料價(jià)值和資政育人作用。
與此同時(shí)，各地區(qū)各部門(mén)也正按照中央要求開(kāi)展本地區(qū)本部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作，預(yù)計(jì)今年底明年初全部完成。
“良法之治”重在執(zhí)行
黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個(gè)不斷向前推進(jìn)的過(guò)程。集中清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件雖然邁出了依規(guī)治黨的重要一步，但未來(lái)還有很長(zhǎng)的路要走。
目前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系仍然存在著缺失、“碎片化”、“老化”等問(wèn)題，有的規(guī)定不夠科學(xué)，有的規(guī)定脫離實(shí)際、沒(méi)有可行性，有的規(guī)定過(guò)于原則、可操作性不強(qiáng)，有的規(guī)定有要求沒(méi)有問(wèn)責(zé)、剛性約束力不夠，造成這些規(guī)定在實(shí)踐中流于形式。
比如，中央2003年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，有些規(guī)定比較原則，操作性不強(qiáng)，約束力不夠，在這次清理過(guò)程中雖然保留下來(lái)，但亟待修改。目前繼續(xù)有效的487件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，像這樣的有42件。
去年出臺(tái)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》明確提出，到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。剛剛出臺(tái)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。
“要確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，還有很多工作要做?！敝醒朦h校政法部教授肖立輝指出，這次集中清理明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架和主要構(gòu)成，下一步，要研究制定一批基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)，整合形成一批綜合性黨內(nèi)法規(guī)，抓緊制定一批實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)，及時(shí)修訂一批不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的黨內(nèi)法規(guī)。
古人云，令在必信，法在必行；有法不行，與無(wú)法同。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既要實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依，更要保證有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究。
當(dāng)前，一些地方和部門(mén)在黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行上存在著重制定、輕執(zhí)行問(wèn)題，有的先緊后松，有的上緊下松，有的外緊內(nèi)松，有的違反后未得到及時(shí)懲處，使黨內(nèi)法規(guī)成了“紙老虎”“稻草人”，形成了“破窗效應(yīng)”。
專(zhuān)家建議，今后，要把強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力擺到更加突出位置，重點(diǎn)抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭執(zhí)行，充分發(fā)揮黨員監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用，切實(shí)加大督查懲處力度，始終保持對(duì)違紀(jì)違規(guī)行為的高壓態(tài)勢(shì)，確保各項(xiàng)制度規(guī)定真正成為剛性約束。
“要加大黨內(nèi)法規(guī)的公開(kāi)和宣傳力度，讓廣大黨員最大限度了解黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，使每個(gè)黨員知規(guī)、懂規(guī)、敬規(guī)、守規(guī)?！毙ち⑤x說(shuō)。（記者 張曉松 崔清新 羅宇凡）
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中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成
《中共中央關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》日前發(fā)布。根據(jù)《決定》，納入第二階段清理范圍的新中國(guó)成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效。《決定》的發(fā)布，標(biāo)志著中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成。
2012年6月，中共中央部署開(kāi)展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。清理工作分兩個(gè)階段進(jìn)行，第一階段清理1978年至2012年6月出臺(tái)的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，第二階段清理新中國(guó)成立至1977年出臺(tái)的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。2013年7月，中央發(fā)布了第一階段清理決定。這次中央又發(fā)布《決定》，標(biāo)志著第二階段清理工作順利結(jié)束。
據(jù)介紹，目前各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)正在按照中央要求開(kāi)展本地區(qū)本部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作，預(yù)計(jì)今年底明年初全部完成。
這次集中清理工作由中央辦公廳牽頭組織實(shí)施，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等50多個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)共同參與，前后歷時(shí)兩年。通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的23000多件中央文件進(jìn)行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過(guò)清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。通過(guò)清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問(wèn)題，有力維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守和執(zhí)行。
中央要求，凡廢止、宣布失效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，自《決定》發(fā)布之日起一律停止執(zhí)行，不再作為規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的依據(jù)，但是要按照檔案、保密管理有關(guān)規(guī)定，做好相關(guān)文件的存檔、查檔利用等工作，發(fā)揮好這些文件的歷史資料價(jià)值和資政育人作用。對(duì)繼續(xù)有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，要著力抓好貫徹落實(shí)。各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要對(duì)照《決定》，及時(shí)清理本地區(qū)本部門(mén)出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，作出廢止、宣布失效等處理。
中央強(qiáng)調(diào)，這次集中清理工作結(jié)束后，各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要將即時(shí)清理作為制定或者修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的一個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)，健全工作制度和工作程序，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過(guò)程中同步維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。繼續(xù)有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件要及時(shí)匯編成冊(cè)，以便各級(jí)黨組織和廣大黨員遵守執(zhí)行。對(duì)不涉密或者可作解密處理且適宜公開(kāi)的繼續(xù)有效文件，按規(guī)定程序?qū)徟笙蛏鐣?huì)公布。
中央要求，將黨內(nèi)法規(guī)納入黨員、干部教育培訓(xùn)教材，將黨章、廉政準(zhǔn)則、中央八項(xiàng)規(guī)定及其他重要黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職、考核和各級(jí)黨委（黨組）民主生活會(huì)的重要內(nèi)容，進(jìn)一步在全黨形成尊重、學(xué)習(xí)、遵守、維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的良好氛圍。
中央強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要按照黨的十八屆四中全會(huì)要求，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)構(gòu)，完善工作機(jī)制，積極推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的立改廢釋?zhuān)粩嗪粚?shí)黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系作出貢獻(xiàn)。