根據(jù)黨章和行政監(jiān)察法的規(guī)定，紀檢監(jiān)察機關的主業(yè)應當是推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。但在我國實行市場經(jīng)濟體制條件下，由于種種原因，地方紀檢監(jiān)察機關常常對自身角色定位把握不準，自覺不自覺地陷入誤區(qū)，在有關監(jiān)督方面存在一系列似是而非的觀念和做法，致使紀檢監(jiān)察工作覆蓋面不斷擴大，工作任務不斷增加，在不少工作中都沖到第一線，與職能部門并肩作戰(zhàn)。有些工作逾越了紀檢監(jiān)察職能的邊界，主業(yè)反而被淹沒在眾多具體的行政執(zhí)法工作之中，干活的時候是“千手佛”，出問題的時候則成了“擋箭牌”，可謂是出力不討好。如在有些地方，企業(yè)圍標串標了，紀委迅速介入調(diào)查；公職人員透支信用卡、借貸不還，紀委啟動問責；煙農(nóng)違反種植合同，紀檢監(jiān)察干部深入田間地頭鏟除劣雜品種……由于種了別人的田，荒了自己的地，導致一些地方紀檢監(jiān)察機關職能“錯位”，陷入一些與自身職責關系不大的繁重工作中。此外由于對拆臨拆違、舊城改造、招商引資、環(huán)境保護等工作負有“第一監(jiān)管責任”的政府職能部門疏于履職“隱身事后”，使得村民感覺拆遷補償有“貓膩”，希望紀委主持公道；企業(yè)非法排污破壞環(huán)境，群眾希望紀委去調(diào)查處理…… 這種有求必應、“包治百病”的做法導致地方紀檢監(jiān)察機關工作“越位”，戰(zhàn)線越來越長，也越來越“累”。
一、地方紀檢監(jiān)察機關偏離主業(yè)履職錯位、越位的主要表現(xiàn)
從目前的實際情況看，有的紀委書記被安排聯(lián)系重大項目，分管城市建設、招商引資等工作，有的地方把紀檢監(jiān)察機關直接推向征地拆遷、社會維穩(wěn)、解決疑難復雜矛盾的一線，有的地方成立領導小組，相關、不相關的都把紀檢監(jiān)察機關列為重要成員單位，有的紀委承擔了很多不該承擔的責任，成了十足的“萬金油”。歸納起來，導致地方紀檢監(jiān)察機關在較長時間履職錯位、越位，偏離主業(yè)的主要表現(xiàn)有以下幾種：
一是大包大攬演獨角戲。一些地方黨政領導認為紀檢監(jiān)察機關權力相對集中，辦事有權威，每項具體工作必定要紀檢監(jiān)察機關參與，每項重大決策必定要紀檢監(jiān)察機關到場，逐漸在人們心中形成了紀檢監(jiān)察機關無所不能，無所不包，無所不管，包打天下的錯覺。加之一些本身就負有監(jiān)管職責職能的單位，過分依賴紀檢監(jiān)察機關“牽頭把關”，主責部門卻置身事外，把該履行的監(jiān)管職責忘諸腦后。如：工程建設領域信息公開和誠信體系建設責任主體是工信局，黨務政務公開責任主體是各地黨政辦公室，公共資源交易中心考核責任主體是政府，但最后都成了紀檢監(jiān)察機關的工作。對低保資金和民政救濟金負監(jiān)管責任的是民政局，但直到查處套取、騙取低保資金和民政救濟的案件，作為主管部門的他們居然還一無所知，諸如此類的工作還有新農(nóng)合資金監(jiān)管、農(nóng)機購機補貼資金監(jiān)管等等。由于本應是督促配合的紀檢監(jiān)察機關，在實際工作中往往事事牽頭，樣樣主抓，既吹哨子又踢球，既是導演又當演員還兼評委，致使決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權混淆不清，身份不明，造成監(jiān)督職能虛化。
二是沖鋒陷陣當清道夫。因為紀檢監(jiān)察機關擔負著干部問責的職能，所以一些地方黨委政府認為將工作交給紀檢監(jiān)察部門牽頭，有利于推動具體工作、突破難點問題，往往把最難的工作交由紀檢監(jiān)察機關牽頭，最復雜的矛盾交由紀檢監(jiān)察機關處置，最棘手的問題交由紀檢機關化解，哪里阻力大，哪里矛盾多，哪里就讓紀檢監(jiān)察機關去抓，借助紀檢權威和手段去推動工作，掃清障礙，所以不管什么工作領導小組，必然有紀檢監(jiān)察的一席之地，每年由紀委書記或監(jiān)察局長擔任的領導小組副組長少則幾十個，多則上百個，搞得一些紀檢監(jiān)察干部整天大會小會不斷，成為“開會干部”，根本抽不出時間來抓本職工作。
三是遮風避雨作擋箭牌。有的地方黨政領導片面理解紀檢監(jiān)察機關服務經(jīng)濟建設大局就是要為具體經(jīng)濟工作開綠燈，做保護傘。在土地招拍掛、項目招投標和招商引資等方面，認為只有邀請紀檢監(jiān)察機關參與了才具有合法性和權威性，紀委充當了保護工具。一度時期甚至以紀委監(jiān)察名義給一些有一定規(guī)模的民營企業(yè)貫以“權益重點保護單位”的稱號，把紀委監(jiān)察機關當作護身符，倚重紀檢監(jiān)察機關的權威，規(guī)避一些職能單位的檢查驗收，造成一些部門執(zhí)法難到位、出現(xiàn)監(jiān)督真空。
四是查錯糾偏做裁判員。有些地方紀檢監(jiān)察機關沒有充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，不是從源頭、從根本、從制度上去考慮如何通過完善監(jiān)督機制和制度來強化監(jiān)督職能，而是把監(jiān)督的重點放在查錯糾偏上，承擔了諸如購房、買車、出國、建辦公樓等一系列涉及社會敏感問題的審批，還有些地方的紀委監(jiān)察承擔了諸如農(nóng)村集體三資清理、公職人員欠貸清理等具體工作，致使紀委監(jiān)察監(jiān)督工作情況少、日常監(jiān)督少、從制度上監(jiān)督少，造成監(jiān)督頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動局面。
二、造成地方紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督職能定位不準，錯位、越位的原因分析
一些地方黨委政府領導對紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督職能定位不準，導致其錯位、越位和缺位，使監(jiān)督失之過軟、失之過寬、失之過散，甚至失去監(jiān)督效力，原因主要有以下幾方面：
一是由于權力的制約和監(jiān)督的配置不合理。由于地方紀檢監(jiān)察機關獨立性不強，因而往往充當?shù)胤近h委、政府的一個工作職能部門，決策、執(zhí)行、監(jiān)督權融為一體，致使地方紀檢監(jiān)察機關角色定位不準和攬權，加劇了既當運動員又當裁判員的趨勢，弱化了監(jiān)督員職能，導致監(jiān)督虛化無力。
二是有些地方紀檢監(jiān)察機關自身存在認識偏差。有些地方紀檢監(jiān)察機關認為事必躬親凡事必管才是服務中心，全程參與四面出擊才是圍繞大局。因為長期充當“開山斧”、“救火隊”，從而使紀委的一些同志感到處處當“先鋒”，事事受“尊敬”，“地位”很高，飄飄然、悠悠然，自我感覺良好。
三是有些地方紀檢監(jiān)察機關受利益驅動。有些地方紀檢監(jiān)察機關自覺不自覺地取向于經(jīng)濟利益，借服務經(jīng)濟建設名義而以權謀私、吃拿卡要，造成自身不過硬不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不好監(jiān)督，使監(jiān)督流于形式甚至變形走樣。
四是客觀存在著監(jiān)督制約不力，監(jiān)督渠道不暢，監(jiān)督制度不全，監(jiān)督體制不順等問題。監(jiān)督制約體制機制客觀存在的缺陷致使有的地方下級對上級不敢監(jiān)督，上級對下級不愿監(jiān)督，同級之間不想監(jiān)督，手握實權者不要監(jiān)督，紀檢機關不好監(jiān)督，這種監(jiān)督的格局難以適應反腐倡廉建設的新形勢，必須采取切實措施予以改進。
三、對地方紀檢監(jiān)察機關突出主業(yè)、回歸正位、忠誠履職的基本思路
紀檢監(jiān)察機關圍繞中心工作轉職能、轉方式、轉作風是新一屆中央紀委深入貫徹落實黨的十八大精神作出的一項重大決策，是紀檢監(jiān)察系統(tǒng)為適應反腐敗新形勢新任務主動進行的一次重大自我變革，是加強反腐敗體制機制創(chuàng)新的必然要求。監(jiān)督執(zhí)紀問責的需要，既是啟動“三轉”的依據(jù)，也是“三轉”必須始終緊緊圍繞的工作主軸。轉職能是核心，轉方式是關鍵，轉作風是保障。“三轉”是一個相輔相成，互為條件，缺一不可的有機整體。
首先，“三轉”要堅持有所為有所不為，集中精力把查辦案件擺在更加突出的位置，聚焦反腐敗、正黨風這個中心任務，收縮戰(zhàn)線，明晰主業(yè)，承擔主責，確保紀檢干部姓“紀”，專司監(jiān)督執(zhí)紀問責，抓責任落實不缺位。
其次，“三轉”要以法治思維和法治方式反腐敗，堅決破除一切反腐“禁區(qū)”、“特區(qū)”和盲區(qū)，堅持依紀依法，實現(xiàn)“面面俱到”向“術業(yè)專攻”轉變、“四面出擊”向“重點突破”轉變、“過程參與”向“執(zhí)紀監(jiān)督”轉變，改變一般性、“大呼隆”監(jiān)督檢查方式，做到到位不越位、協(xié)調(diào)不取代、參與不包辦，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不錯位，發(fā)揮部門職能減輕紀委負擔。
再次，“三轉”要按打鐵還需自身硬的要求，加強紀檢監(jiān)察隊伍作風建設，努力提高抓主業(yè)打硬仗的能力，提升執(zhí)紀辦案水平。那么，地方紀檢監(jiān)察機關怎樣才能真正落實中紀委“三轉”要求，確保把主要精力和工作重心放到監(jiān)督執(zhí)紀問責上來，突出主業(yè)，執(zhí)好紀、問好責、把好關呢？
一是要立即糾正一些地方黨政領導的偏頗認識。要以上率下，切實糾正一些地方領導認為紀檢監(jiān)察機關職能權威、可用性強，有利于推動具體工作、突破難點問題的偏頗認識，解決紀檢監(jiān)察機關包攬一切，“眉毛胡子一把抓”而導致主業(yè)不突出的問題，聚指成拳、重點突破，確保地方紀檢監(jiān)察機關按照中央紀委“轉職能、轉方式、轉作風”的要求，回歸正位，聚焦主業(yè)，切實履行“教育、監(jiān)督、保護、懲處”四項職能和“維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨的委員會整頓黨風，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”三項主要任務，做好“經(jīng)常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀和國家法律法令的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴；對黨員領導干部行使權力進行監(jiān)督；保障黨員的權利”五項經(jīng)常性工作，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航的功能。
二是要爭取地方黨委、政府對紀檢監(jiān)察機關科學履職的支持，確保職能歸位。地方紀檢監(jiān)察機關要積極主動爭取地方黨委政府在紀委書記、監(jiān)察局長分工調(diào)整上給予支持，在紀檢監(jiān)察內(nèi)設機構調(diào)整和紀檢監(jiān)察機關的干部使用上給予支持，在清理調(diào)整不宜參與的議事協(xié)調(diào)機構的同時，加強與相關職能部門的聯(lián)系和溝通，確保退出的牽頭和參與事項有人接、有人管、有人抓，對確需牽頭或參與的做到精簡和優(yōu)化，騰出更多精力抓好主業(yè)，切實解決“既當監(jiān)督員又當戰(zhàn)斗員”問題。首先是要切實厘清地方黨委、政府、紀委、部門各自在黨風廉政建設和反腐敗工作中的職責，明確職能定位。地方紀檢監(jiān)察機關要堅持有所為有所不為，集中精力把查辦案件擺在更加突出的位置，重點工作抓責任落實不缺位。其次是要積極爭取地方黨委、政府的支持，積極探索創(chuàng)新工作方法和途徑，努力實現(xiàn)“面面俱到”向“術業(yè)專攻”轉變、“四面出擊”向“重點突破”轉變、“過程參與”向“執(zhí)紀監(jiān)督”轉變，不斷強化紀檢監(jiān)察機關“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”責任，將履職切入點從“配合”政府或部門開展督查，轉移到對其履行職責、改進作風的“督查”上來，抓動態(tài)工作督查推進不錯位。再次是要對糾風治亂、黨務公開、公車治理等工作，統(tǒng)籌發(fā)揮部門職能作用，做到到位不越位、協(xié)調(diào)不取代、參與不包辦，發(fā)揮部門職能減輕紀委負擔，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不越位。
三是要推行黨委紀委責任清單制度，促進黨委主體責任、紀委監(jiān)督責任的落實。推行黨委紀委責任清單制度是解決地方紀檢監(jiān)察機關在落實“三轉”要求中唱獨角戲、跳單人舞，有心無力的尷尬與無奈狀況，提升紀檢監(jiān)察工作科學化水平、實現(xiàn)反腐敗治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求。首先是各級黨委要切實擔負起黨風廉政建設主體責任，種好自己的“責任田”，做到守土有責、守土盡責。要把黨委主體責任劃分出領導責任、教育責任、管理責任、檢查考核責任、示范責任等“責任清單”，作為地方黨委履行黨風廉政建設職責的具體指標、抓黨風廉政建設工作的主要內(nèi)容，強化督促和考核，嚴格責任追究，使“軟”指標“硬”起來，使黨的紀律成為帶電的“高壓線”；其次是要列出地方紀委監(jiān)督責任的具體“清單”，完善工作機制，制定實施細則，健全責任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條，把紀委的監(jiān)督責任細化為具體工作指標，建立賞罰分明的“明白賬”。做到有錯必究、有責必問，堅持原則，敢于碰硬，堅決防止執(zhí)行制度“打折”、“縮水”，執(zhí)行紀律失之于寬、失之于軟，最終成為“中看不中用”的“稻草人”。
四是地方紀檢監(jiān)察機關要主動收縮戰(zhàn)線自覺回歸主業(yè)。要打消不分管或不直接參與其他業(yè)務工作后，可能會導致職能上弱化、地位上邊緣化、關系上疏遠化的顧慮，著力解決不想轉、不愿轉、不會轉的問題，把更多的力量調(diào)配到黨風廉政建設和反腐敗斗爭主業(yè)上；要轉變過去的思維模式和工作方法，重新擺正監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，及時把不該牽頭或參與的監(jiān)管工作交還給主責部門，將履行職責的范圍回歸到《黨章》和《行政監(jiān)察法》的規(guī)定上來，進一步聚焦主業(yè)主責，要研究建立與組織、檢察、公安、審計等機關或單位橫向聯(lián)動，內(nèi)部職能室相互聯(lián)動的機制，破解案源拓展的線索瓶頸、案件突破的能力瓶頸、人員不足的人才瓶頸，提升查辦案件工作的整體合力，既狠打“老虎”、勤拍“蒼蠅”，又抓住關鍵環(huán)節(jié)，堅持問題導向，強化責任追究，切實發(fā)揮再監(jiān)督的作用。同時，要堅持正人正己轉作風，堅持為民務實清廉的標準，完善內(nèi)部監(jiān)督機制，堅決防止“燈下黑”，使紀檢監(jiān)察干部自覺接受黨組織、人民群眾和新聞輿論監(jiān)督，用鐵的紀律打造一支服務人民、務實高效、清正廉潔的紀檢監(jiān)察過硬干部隊伍，為民履職盡責，堅持人民利益是第一需求、群眾滿意是第一標準，認真解決群眾反映強烈的突出問題，為民履好職、執(zhí)好紀，堅決遏制與人民群眾根本利益相違背的腐敗現(xiàn)象和不良風氣。
實事求是地說，圍繞中心工作轉職能、轉方式、轉作風是加強反腐敗體制機制創(chuàng)新的必然要求，當前推進“三轉”呼聲很高、應聲很齊，但越到基層問題越具體，“三轉”的難度也越大，需要引起我們的警惕和深思，更需要我們采取切實的措施加以解決，防止“三轉”出現(xiàn)上熱下冷，難以真正落到實處。
總之，圍繞中心工作轉職能、轉方式、轉作風既是一項長期的任務，更是一項系統(tǒng)工程，需要做好總體設計，注重統(tǒng)籌推進，做到上下同轉、內(nèi)外同轉。既希望中央紀委監(jiān)察部在推行自身內(nèi)部改革之外，能及時幫助指導地方的紀檢監(jiān)察體制機制改革，形成以上率下、上行下效的局面，又要求地方紀檢監(jiān)察機關要根據(jù)黨章、黨內(nèi)法規(guī)、行政監(jiān)察法和中央的統(tǒng)一部署，善于借力造勢，在不增加人手、編制的原則下合理調(diào)配人員、整合機構，真正做到點對點、硬碰硬、實打實，努力實現(xiàn)紀檢監(jiān)察工作職能更加明確、方法更加科學、作風更加務實，才能不折不扣落實好“三轉”要求，更好地履職盡責，不辱使命擔當。（翟東武）