近年來，各級政府大力推行行政問責(zé)制，在強化政府責(zé)任、改進政府管理、提高行政效能方面取得了積極成效，但是在基層問責(zé)實施過程中仍然存在一些不容忽視的問題。筆者以官渡區(qū)開展行政問責(zé)為例，對基層行政問責(zé)面臨的問題進行粗淺的探析。
一、存在的問題
（一）專項問責(zé)規(guī)定過多實用性不夠。隨著2008年“問責(zé)風(fēng)暴”的到來，各省、市、區(qū)陸續(xù)出臺了一系列專項問責(zé)規(guī)定（辦法）。據(jù)統(tǒng)計，2009年9月至2015年5月間，按照上級有關(guān)要求，官渡區(qū)共制定專項問責(zé)規(guī)定（辦法）21個（其中2009年1個、2010年12個、2011年1個、2012年1個、2013年2個、2014年3個、2015年1個），涵蓋城市建設(shè)管理、重點項目推進、環(huán)境衛(wèi)生整治、安全生產(chǎn)、基層黨建、信訪維穩(wěn)、作風(fēng)建設(shè)等多項工作。近年來雖然制定了很多專項問責(zé)規(guī)定（辦法），但在問責(zé)具體實施過程中卻難以實用。在進行責(zé)任認定及確定問責(zé)方式時，均依照2008年3月1日起實施的《昆明市領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》及2009年9月11日起實施的《昆明市領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法實施細則》這兩個基本問責(zé)規(guī)定來確定，也導(dǎo)致出臺的各種專項問責(zé)規(guī)定（辦法）形同虛設(shè)。
（二）不同問責(zé)規(guī)定對問責(zé)規(guī)定不太統(tǒng)一。由于專項問責(zé)規(guī)定過多，導(dǎo)致問責(zé)情形和問責(zé)方式很難統(tǒng)一，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)彈性較大，難以操作。有的根據(jù)《昆明市領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》及其《實施細則》視情節(jié)按干管權(quán)限進行問責(zé)，如《官渡區(qū)、空港經(jīng)濟區(qū)社區(qū)居委會、居民小組整治農(nóng)房違法加層和無序建房工作問責(zé)規(guī)定（試行）》（2010年5月26日起實施）；有的“視情節(jié)輕重，給予責(zé)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及責(zé)任人誡勉談話、取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格、責(zé)令作出書面檢查、通報批評、停職檢查問責(zé)”，問責(zé)方式最高限定到“停職檢查”，如《昆明市官渡區(qū) 昆明空港經(jīng)濟區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治“六清六建”清潔活動問責(zé)規(guī)定（試行）》（2010年7月起實施）、《昆明市官渡區(qū) 昆明空港經(jīng)濟區(qū)三級行政為民便民服務(wù)體系建設(shè)問責(zé)規(guī)定（試行）》（2010年7月30日起實施）；有的按照“情節(jié)輕微，危害和影響較小的”“情節(jié)較重，危害和影響較大的”“情節(jié)嚴(yán)重，危害重大的”三個等次分別給予不同種類問責(zé)，如《昆明市官渡區(qū) 昆明空港經(jīng)濟區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部違反信訪維穩(wěn)工作“一崗雙責(zé)”責(zé)任制問責(zé)規(guī)定（試行）》（2010年8月23日起實施）、《官渡區(qū)“城鄉(xiāng)清潔工程”問責(zé)規(guī)定》（2014年4月25日起實施），均涵蓋所有（共十種）問責(zé)方式；有的對每一種違紀(jì)違規(guī)情況，對相應(yīng)責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)都明確了問責(zé)種類，如《官渡區(qū)、空港經(jīng)濟區(qū)改進工作作風(fēng)厲行勤儉節(jié)約問責(zé)規(guī)定》（2013年4月11日起實施）、《官渡區(qū)2014年違法建設(shè)專項整治工作問責(zé)規(guī)定》（2014年9月1日起實施）;有的明確了從重問責(zé)情形，如《官渡區(qū)、空港經(jīng)濟區(qū)安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”問責(zé)辦法（試行）》（2010年7月5日起實施）第十一條內(nèi)容明確了五種應(yīng)當(dāng)從重問責(zé)的情形。
（三）街道對社區(qū)黨員干部實施問責(zé)不主動。2011年，官渡區(qū)共問責(zé)248人，是歷年來問責(zé)人數(shù)最多的一年，其中，科級干部14人，一般干部82人，社區(qū)干部152人（因違法建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等問題被問責(zé)）。社區(qū)干部的管理主體為各街道黨工委、辦事處，社區(qū)干部出問題，應(yīng)由各街道按照干部管理權(quán)限開展調(diào)查初核并按照問責(zé)程序?qū)嵤﹩栘?zé)。但街道在人員問責(zé)方面不主動，以上152名社區(qū)干部均由區(qū)紀(jì)委監(jiān)察局通過《建議問責(zé)通知》要求各街道實施問責(zé)。
（四）基層一線部門與機關(guān)風(fēng)險不均衡。2011年至今官渡區(qū)紀(jì)委共問責(zé)52名副科級及以上干部，其中街道辦事處、城管執(zhí)法等基層一線部門39人，占問責(zé)總數(shù)的75%，在一定程度上形成了“做事越多，越容易被問責(zé)”的怪現(xiàn)象，打擊了一線工作積極性，甚至出現(xiàn)了某些問責(zé)高風(fēng)險崗位，如2011年7月官渡區(qū)城管執(zhí)法局局長因?qū)`法加層無序建房監(jiān)管不力，處置不當(dāng)被給予免職問責(zé)，時隔半年新任局長又因在環(huán)境衛(wèi)生整治工作中辦事拖沓、推諉扯皮被給予通報批評問責(zé)。因為怕被問責(zé)，許多同志不愿在基層一線工作，不利于基層干部隊伍的穩(wěn)定。根據(jù)《昆明市被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部相應(yīng)組織處理意見》的規(guī)定，一年內(nèi)被處以一次誡勉談話、取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格、責(zé)令作出書面檢查、責(zé)令公開道歉、通報批評、調(diào)整工作崗位等六種問責(zé)方式之一進行問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，當(dāng)年內(nèi)年度考核不得評為優(yōu)秀等次，一年內(nèi)不得提拔。一年內(nèi)被處以六種問責(zé)方式之一兩次的干部，可改任相應(yīng)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或黨內(nèi)降職、行政降級。為了避免多次問責(zé)影響干部考核和提拔任用，往往在某一項工作分管領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)后調(diào)整分工，特別是城管、環(huán)境衛(wèi)生、森林防火等容易被問責(zé)的工作有時一年換幾個分管領(lǐng)導(dǎo)，不利于工作的長期性和延續(xù)性。
（五）問責(zé)后跟蹤考察結(jié)果運用不規(guī)范。《昆明市被問責(zé)干部跟蹤考察辦法》規(guī)定對勸其引咎辭職、責(zé)令辭職、免職問責(zé)的干部，應(yīng)當(dāng)在問責(zé)決定作出之日起9個月后進行跟蹤考察工作。跟蹤考察中被問責(zé)干部能夠正確面對問責(zé)并積極改進，在重要工作任務(wù)、重點工程項目、突發(fā)事件等工作中勇挑重擔(dān)、攻堅克難、銳意進取、實績突出，且跟蹤考察分數(shù)在90分以上，符合評優(yōu)評先、干部選拔任用條件，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)可以向組織人事部門提出其具備評優(yōu)評先、提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)資格的建議。這本來是對問責(zé)規(guī)定的補充和完善，但在執(zhí)行過程中隨意性較大。規(guī)定可以提出建議而不是應(yīng)當(dāng)提出建議，時隔9個月后如果紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)出現(xiàn)工作人員更換、工作延續(xù)性不夠等情況就會出現(xiàn)不進行問責(zé)后跟蹤考察或雖然考察了但因為具體經(jīng)辦人不同而導(dǎo)致跟蹤考察結(jié)果運用不同的情況，有的勸其引咎辭職、責(zé)令辭職、免職干部會被提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有的則會失去了再次擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的機會。
二、對策及建議
行政問責(zé)制目前仍不成熟，在實施過程中需要進一步健全職責(zé)體系、完善問責(zé)辦法，逐步建設(shè)責(zé)任型、服務(wù)型政府，促進政府公信力的提高。針對上述問題，建議可從以下幾方面進行改進和完善：
（一）精簡問責(zé)規(guī)定、提升問責(zé)實效。問責(zé)規(guī)定太多、太泛，但大同小異，到實際運用時卻無從下手，非但達不到問責(zé)效果，起不到震懾作用，反而導(dǎo)致盲目制度創(chuàng)新的“形式主義”。因此，為提升問責(zé)實效，一是不能盲目追求問責(zé)規(guī)定的數(shù)量，必須強化針對性和可操作性，提升質(zhì)量。切實做到在不同行業(yè)領(lǐng)域、不同責(zé)任層次、不同階段過程、不同性質(zhì)程度上均有責(zé)任差別；二是在責(zé)任認定過程中需綜合考量責(zé)任主體的履職表現(xiàn)，注重日常監(jiān)督和定期考核，將任務(wù)目標(biāo)細化、量化到多個層次、貫穿整個環(huán)節(jié)，并具體明確相關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員的責(zé)任；三是通過問責(zé)這一手段及時發(fā)現(xiàn)并解決影響工作推進的各種問題，環(huán)環(huán)相扣、步步為營，最終促使目標(biāo)任務(wù)得到落實。
（二）細化問責(zé)情形、明確問責(zé)方式。依照《昆明市領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》和《昆明市領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法實施細則》兩個基本問責(zé)規(guī)定，統(tǒng)一明確問責(zé)方式和問責(zé)期限，并結(jié)合工作實際，將問責(zé)情形和嚴(yán)重程度進一步細化、量化，針對每一種違紀(jì)違規(guī)情況按照不同責(zé)任層級分別確定情節(jié)嚴(yán)重程度，對于責(zé)任較大的責(zé)任主體，可將情節(jié)嚴(yán)重程度調(diào)高，即：“同樣一件事情，責(zé)任大者、情節(jié)嚴(yán)重程度高”。對于同一人同一事出現(xiàn)再次問責(zé)和多次問責(zé)，應(yīng)逐次提高問責(zé)方式檔次，在加大懲戒力度的同時務(wù)必引起責(zé)任人的足夠重視并避免類似問題重復(fù)出現(xiàn)。
（三）落實兩個責(zé)任、嚴(yán)格分級問責(zé)。按照黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制及干部管理權(quán)限有關(guān)要求，各主體責(zé)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)需切實履行“一崗雙責(zé)”，帶頭抓好本轄區(qū)、本單位部門黨風(fēng)廉政建設(shè)，單位要強化對中層干部、一般干部紀(jì)律作風(fēng)日常監(jiān)督管理。單位紀(jì)檢監(jiān)察部門要履行好監(jiān)督責(zé)任，按照相關(guān)問責(zé)規(guī)定主動實施各自范圍內(nèi)的問責(zé)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施問責(zé)的情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核當(dāng)中，進行目標(biāo)細化和量化，建立完善獎懲措施，主動查處違紀(jì)違規(guī)行為、實施問責(zé)與被問責(zé)的情況需作為社區(qū)、村組干部提拔任用的考察標(biāo)準(zhǔn)之一。
（四）健全獎懲機制、保障權(quán)責(zé)對等。一是理順政府部門職責(zé)分工。結(jié)合新一輪機構(gòu)改革工作要求，全面梳理政府部門職能，明確單位主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、中層干部及一般工作人員層級權(quán)限和責(zé)任，減少職能交叉、責(zé)任不清、事權(quán)分離、權(quán)責(zé)不等等問題。二是完善崗位責(zé)任考核機制。具體量化崗位責(zé)任制，全面考核德、能、勤、績、廉，尊重和采納群眾的意見和建議，明確細化獎懲措施，提高考核的科學(xué)性、規(guī)范性及合理性。三是完善崗位風(fēng)險評估機制，健全重點崗位廉政風(fēng)險防控，相關(guān)政策措施、人力財力物力等可適當(dāng)向基層一線傾斜，為認真履職、大膽履職、勇于創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部提供保障、分擔(dān)風(fēng)險，避免“為了不出事、寧愿不干事”的消極問題。
（五）完善跟蹤考察、規(guī)范結(jié)果運用。嚴(yán)格執(zhí)行《昆明市被問責(zé)干部跟蹤考察辦法》，特別是完善勸其引咎辭職、責(zé)令辭職、免職官員后續(xù)跟蹤考察相關(guān)要求。首先，要對主動引咎辭職的“咎”認真核查分析，明確可以提請引咎辭職的類別及人群；其次，要完善紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門聯(lián)合考察體制機制。如果認定官員存在嚴(yán)重失職失誤，必須要有相應(yīng)明確規(guī)定及認定標(biāo)準(zhǔn)。引咎辭職者是出于責(zé)任心、內(nèi)疚心主動提出，所以對于官員的過失應(yīng)理性看待，要建立健全引咎辭職官員的跟蹤考察機制，對其辭職后能否再次回到工作崗位或者進行崗位調(diào)整以及相關(guān)要求予以明確，確保領(lǐng)導(dǎo)干部“能下也能上”。 （官渡區(qū)紀(jì)委 黃昌順）