公正司法、廉潔司法對于人民法院審判活動而言，猶如“車之四輪”、“鳥之兩翼”，相輔相成，缺一不可。為努力實現(xiàn)“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)，以完善司法責(zé)任制為核心的司法體制改革試點工作正在全面展開。但隨著司法體制改革的逐步深入，審判權(quán)力運行機制將發(fā)生一些結(jié)構(gòu)性改變，與之俱來的則是廉政風(fēng)險點的變化和轉(zhuǎn)移。如果監(jiān)督措施跟不上或者不能落到實處，就有可能在廉政風(fēng)險的防控方面出現(xiàn)縫隙和漏洞。如何在司法體制改革中同步推進廉政機制建設(shè)，如何在實現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)”、維護法官依法獨立行使審判職權(quán)的同時能夠做到讓審理者公正司法、廉潔司法，是我們每位司法工作人員共同面對的難題，需要我們不斷探討以尋求解決的辦法。
一、調(diào)研的基本情況
為找到破解這道難題的“金鑰匙”，最高人民法院紀(jì)檢組監(jiān)察局在2015年初的全國法院黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作會議上向全國法院吹響了“集結(jié)號”，要求各高級法院對司法體制改革后可能遇到的廉政風(fēng)險問題提前進行調(diào)研應(yīng)對，以便向最高人民法院提出建設(shè)性的建議。云南省高院領(lǐng)導(dǎo)對此項任務(wù)高度重視，及時成立了專題調(diào)研組。專題調(diào)研組圍繞“在司法體制改革中如何同步推進廉政機制建設(shè)”這一調(diào)研題目有針對性地設(shè)置了十個相應(yīng)的子問題，將調(diào)研通知連同問卷調(diào)查表下發(fā)各中級法院以征集更廣泛的“聲音”，省高院紀(jì)檢組董敏組長親率專題調(diào)研組深入到昆明市西山區(qū)法院、玉溪市新平縣嘎灑法庭等司改試點法院、法庭以及峨山、新平、元江、鳳慶等基層法院進行調(diào)研。專題調(diào)研組還通過召開法官座談會、院際交流、收集違紀(jì)違法典型案例等多種形式收集素材、了解情況、廣泛征求意見建議，認真梳理分析各種觀點意見，確定以司法責(zé)任制改革為核心，就如何促進紀(jì)檢監(jiān)察部門和法官懲戒委員會在司法責(zé)任制改革中更好地發(fā)揮廉政風(fēng)險防范作用展開探討性的論述，以期提出一些有益的建議。
二、司法責(zé)任制改革前的現(xiàn)狀和司改后可能產(chǎn)生的問題
（一）當(dāng)前法院的案件審理模式及其廉政監(jiān)督現(xiàn)狀
當(dāng)前法院辦案主要采取行政管理模式。有一定影響的案件，特別是重大疑難案件，案件承辦人一般是先審后匯報，各級領(lǐng)導(dǎo)層層把關(guān)，直到最后院長或分管院長簽發(fā)裁判文書，這一模式與合議庭獨立行使審判權(quán)不相一致，審判長不能也無權(quán)簽發(fā)裁判文書，審判后法律文書的多級審批環(huán)節(jié)繁瑣，使合議庭不能充分行使審判權(quán)，也不能提高辦案效率。但這種層層把關(guān)、層層審批的審判模式對廉政風(fēng)險防控的確也起到了一定的積極作用。
對于審判權(quán)的監(jiān)督，就目前來看，在法院內(nèi)部，院、庭長對案件的監(jiān)督主要是事前、事中和過程監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門作為專門的監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)著重要的監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)察部門囿于人事、財、物均屬于法院管轄，紀(jì)檢監(jiān)察人員不愿管、不敢管的現(xiàn)象在法院也是不同程度地客觀存在，這些因素限制了監(jiān)察部門的監(jiān)察職能難以得到真正發(fā)揮。但在司法體制改革中的法官員額制改革之前，紀(jì)檢監(jiān)察部門尚有較大比例的具有法官身份或?qū)徟匈Y格的工作人員，這是紀(jì)檢監(jiān)察部門當(dāng)前辦理違紀(jì)違法案件一個比較有利的條件。
（二）司法責(zé)任制改革后可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險問題
1.發(fā)生廉政風(fēng)險的可能性增加。司法體制改革以后，獨任法官、合議庭審判權(quán)和裁判文書簽發(fā)權(quán)同時歸上述裁判主體，能夠比較充分地實現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)”，這是事物發(fā)展的有利一面。但不利的一面也將凸顯出來，即部分重大案件因缺少層層把關(guān)和審批環(huán)節(jié)，倘若遇到法官業(yè)務(wù)能力較低或者法官的主觀惡性增加，那發(fā)生“人情案、關(guān)系案、金錢案”的廉政風(fēng)險可能性將會大大增加。
2.審判監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)不能恰當(dāng)界定，可能妨礙審判權(quán)正常行使。當(dāng)前，院長、庭長的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)與獨任法官和合議庭審判權(quán)之間尚存在一些沒有理順的地方，給獨立公正審判造成一定的阻礙。從最近出臺的《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第二節(jié)第六條有關(guān)院、庭長不再簽發(fā)本人為直接參加審判的裁判文書來看，審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)的扁平化管理模式將要出現(xiàn)。一般來說，審判監(jiān)督權(quán)、審判管理權(quán)與審判權(quán)依法獨立行使之間沒有根本的矛盾，相反，合理適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督管理權(quán)有利于審判權(quán)的有效運行，有利于司法責(zé)任制的落實，有利于從法院內(nèi)部防止“人情案、關(guān)系案、金錢案”的發(fā)生。但關(guān)鍵問題在于如果不能恰當(dāng)界定院長、庭長審判監(jiān)督權(quán)、審判管理權(quán)權(quán)力邊界，就會妨礙或者侵害審判權(quán)的正常行使，阻礙廉政風(fēng)險防控機制有效運行。
3.外部監(jiān)督弱化帶來廉政風(fēng)險。司法體制改革的一項重要內(nèi)容是改革完善司法管理體制，建立省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理體制。這一管理體制一旦建立，將形成全省法官“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級任免”的管理模式和符合分類管理要求的編制、經(jīng)費管理體系，為全省法院依法獨立公正行使審判執(zhí)行權(quán)提供制度保障，這是事物的有利一面。但因這種體制改革帶來的不利一面也將顯現(xiàn)出來，即省級統(tǒng)管后因外部監(jiān)督弱化而帶來的廉政風(fēng)險問題。地方法院人財物省級統(tǒng)管后，中、基層法院黨組和黨組班子成員受同級黨委、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的力度也將弱化，相應(yīng)地中、基層法院黨組和黨組班子成員受同級黨委、紀(jì)委監(jiān)督的力度也將弱化。既如此，省高級法院對“處江湖之遠”的中、基層法院廉政監(jiān)督管理模式也將受到前所未有的挑戰(zhàn)。
4.存在影響紀(jì)檢監(jiān)察工作的不利因素。設(shè)立法官懲戒委員會是此次司法體制改革的一項頗具特色的重點內(nèi)容。法官懲戒委員會在我國是新生事物，如何準(zhǔn)確定位法官懲戒委員會的職責(zé)權(quán)力、科學(xué)設(shè)定懲戒方式、與各級法院現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察部門做好工作銜接等幾個相互關(guān)聯(lián)的問題，值得認真研究。此外，根據(jù)法官員額制改革方案，將來紀(jì)檢監(jiān)察部門不再保留法官員額，即現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察部門工作且具有法官身份的紀(jì)檢監(jiān)察干部不再保留法官資格，不享受法官待遇，因此會帶來兩個方面的不利因素，一是不利于法院紀(jì)檢監(jiān)察隊伍的穩(wěn)定，二是不利于保證違紀(jì)違法案件的辦理質(zhì)量。
三、加強司法責(zé)任制改革風(fēng)險防控，強化紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督效果的幾點建議
最高人民法院，于2015年9月21日出臺了《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。本調(diào)研報告的意見建議部分對于最高人民法院《若干意見》已經(jīng)規(guī)定的問題將不再涉及，對于《若干意見》沒有規(guī)定或者規(guī)定不太明確的問題將根據(jù)調(diào)研情況試圖提出一些不太成熟的建議供參考。
（一）多措并舉，防范獨任法官和合議庭廉政風(fēng)險
1.嚴(yán)格法官選任標(biāo)準(zhǔn)。法律實施的關(guān)鍵在于法官，在強調(diào)法官業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力的同時，注重考核法官道德水準(zhǔn)和紀(jì)律意識，建立公正廉潔司法的第一道防線。法官入額選任過程中，對擬選任的入額法官應(yīng)該事先征求紀(jì)檢監(jiān)察部門的意見。
2.建立定期交流和不定期旁聽、列席機制。對合議庭組成，以實行定期交流制更為妥當(dāng)，有利于防止合議庭成員形成穩(wěn)定的利益同盟。建立隨機而不定期的院庭長旁聽案件庭審、列席案件合議機制。
3.加強信息化建設(shè)，建立庭審全程錄音錄像制度。以科技法庭建設(shè)為主導(dǎo)，強化電子監(jiān)察防范措施，實行庭審現(xiàn)場同步錄音錄像，發(fā)揮全程監(jiān)控庭審現(xiàn)場在保護訴權(quán)、認定證據(jù)、查明事實、公正判決方面的決定性作用，做到凡審必錄、全程留痕、健全檔案、追責(zé)有據(jù)。
4.真正發(fā)揮好懲戒的治本功能、制度的約束功能和尊榮的激勵功能。切實加大懲戒追責(zé)力度，保持高壓態(tài)勢，使其“不敢為”；切實加大司法公開力度，形成倒逼機制，使其“不能為”；切實加大制度執(zhí)行力度，確保剛性約束，使其“不可為”；切實加大保障力度，樹立法官尊榮，使其“不愿為”。
（二）規(guī)范院長庭長審判管理監(jiān)督權(quán)力職責(zé)，加強對中、基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的協(xié)管監(jiān)督
1.清晰設(shè)置院長、庭長審判監(jiān)督管理權(quán)的權(quán)力清單。改革審判權(quán)力運行機制的核心是審判權(quán)力運行“去行政化”，讓院、庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)在法律規(guī)定的框架內(nèi)運行。審判管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)應(yīng)該按照辦案流程和專業(yè)分工，清晰設(shè)置權(quán)力清單。比如應(yīng)該進一步細化最高人民法院《若干意見》第24條規(guī)定的四類案件（群體性糾紛案件，重大、疑難、復(fù)雜案件，與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的案件，有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的案件等）的監(jiān)督管理權(quán)的條件和程序規(guī)則。
2.強化對中、基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行協(xié)管監(jiān)督的政治責(zé)任。對省級統(tǒng)管后因外部監(jiān)督弱化而帶來的廉政風(fēng)險問題，省高級法院應(yīng)充分運用司法巡查、審務(wù)督察、談話函詢、舉報核查、述廉述責(zé)、民主生活會等方式，不斷強化對中、基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行協(xié)管監(jiān)督的政治責(zé)任。
（三）理清紀(jì)檢監(jiān)察與法官懲戒委員會的職能關(guān)系，強化審判監(jiān)督效果
1.科學(xué)設(shè)置法官懲戒委員會，明確法官懲戒委員會與紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)分工。
（1）明確法官懲戒委員會的“中立地位”，理清法官懲戒委員會與紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)分工。目前，法院的紀(jì)律追責(zé)機構(gòu)是紀(jì)檢監(jiān)察部門，其根據(jù)《人民法院監(jiān)察條例》和《人民法院處分條例》對法官和其他法院工作人員的違紀(jì)違法行為進行紀(jì)律審查。為建立符合司法規(guī)律和法官職業(yè)化特點的法官懲戒機制，司法體制改革引入設(shè)置法官懲戒委員會。根據(jù)中央政法委《關(guān)于司法體制改革試點工作若干問題的框架意見》的精神，將在省級和國家層面設(shè)立法官懲戒委員會，該委員會由審判業(yè)務(wù)專家、律師代表、人大代表、政協(xié)委員和組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、政法委等有關(guān)部門人員組成。根據(jù)《若干意見》中的第四節(jié)第36條“人民法院監(jiān)察部門經(jīng)調(diào)查后，認為應(yīng)當(dāng)追究法官違法審判責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)報請院長決定，并報送省（區(qū)、市）法官懲戒委員會審議。高級人民法院監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)派員向法官懲戒委員會通報當(dāng)事法官的違法審判事實及擬處理建議、依據(jù)，并就其違法審判行為和主管過錯進行舉證。當(dāng)事法官有權(quán)進行陳述、舉證、辯解、申請復(fù)議和申訴。法官懲戒委員會根據(jù)查明的事實和法律規(guī)定作出無責(zé)、免責(zé)或者給予懲戒處分的建議”的規(guī)定，最高人民法院在下一步制定懲戒委員會章程和懲戒委員會辦法時，將法官懲戒委員會的工作職能定位于紀(jì)律審查的“準(zhǔn)司法機構(gòu)”應(yīng)該是比較合適的。根據(jù)這一定位，對法官懲戒委員會的職能職責(zé)、議事規(guī)則、工作程序等方面的設(shè)置不僅應(yīng)該體現(xiàn)其專業(yè)性，而且應(yīng)該體現(xiàn)其中立性；不僅應(yīng)該理清紀(jì)檢監(jiān)察和法官懲戒委員會各自的職責(zé)職能關(guān)系，而且應(yīng)該設(shè)置好一種獨立的懲戒機制，以確保法官懲戒委員會根據(jù)查明的事實和法律規(guī)定作出無責(zé)、免責(zé)或者給予懲戒處分的處分建議權(quán)能夠得到真正有效的實現(xiàn)。
（2）順應(yīng)日常監(jiān)督工作需要，在省級以下的中級法院建立法官懲戒委員會派出聯(lián)絡(luò)機制。根據(jù)中央司法體制改革框架意見，在省級設(shè)立法官懲戒委員會，懲戒委員會成員多由人大代表、政協(xié)委員、司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)者、律師和法官代表等多方面人士組成。依此框架意見，懲戒委員會組成成員來自不同的系統(tǒng)領(lǐng)域和工作部門，如果全省范圍內(nèi)所有違紀(jì)違法審判的法官懲戒均必須提交至設(shè)立于省一級的法官懲戒委員會聽證并由法官懲戒委員會提出處理建議，則設(shè)置的法官懲戒委員會召集工作機制可能不僅難以適應(yīng)辦理違紀(jì)違法審判案件的時效性，而且也難以適應(yīng)查處違紀(jì)違法審判案件的工作量。根據(jù)存在的這一問題，在省級以下的中級法院建立法官懲戒委員會派出聯(lián)絡(luò)機制就顯得尤為必要。為理順各方主體關(guān)系，方便開展工作，派出聯(lián)絡(luò)機制可以借鑒最高人民法院向地方派出巡回法庭的做法，由省級法官懲戒委員會在全省范圍內(nèi)以片區(qū)為單位設(shè)立若干法官懲戒委員會派出機構(gòu)來開展工作。經(jīng)過紀(jì)檢監(jiān)察部門初核調(diào)查可能處理較輕的違紀(jì)案件由法官懲戒委員會派出機構(gòu)來提出處理建議并報省一級法官懲戒委員會審批，可能處理較重的違紀(jì)違法案件由省一級法官懲戒委員會直接提出違紀(jì)違法處理建議。
2.深化“三轉(zhuǎn)”聚焦主業(yè)，加強派駐紀(jì)檢組長的輪崗交流。為適應(yīng)中央紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”要求，派駐紀(jì)檢組長不參與業(yè)務(wù)分工，在工作職能上專司監(jiān)督，通過出席駐在法院的各種會議、發(fā)放廉政監(jiān)督卡隨案全程跟蹤案件審理、調(diào)閱文件資料、約談工作人員、實行“由人到案”和“由案到人”的常態(tài)查處機制并開展各項監(jiān)督檢查，促使法官不敢為。紀(jì)檢組長任期最長應(yīng)該不超過五年，因工作需要和特殊情況可以隨時調(diào)整交流。通過這些措施，可以充分發(fā)揮紀(jì)檢組長的監(jiān)督作用，從源頭上最大限度地防止“三案”發(fā)生，確保公正廉潔司法。
3.尊重歷史區(qū)別情況，保障待遇穩(wěn)定隊伍。建議設(shè)置一個過渡期限，實行新人新辦法、老人老辦法，現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察部門具備法官資格的按照法官等級進行評定，并落實相應(yīng)待遇；從現(xiàn)在起新進入紀(jì)檢監(jiān)察部門的同志不再評定法官等級，但應(yīng)享受紀(jì)檢監(jiān)察辦案人員的津補貼，以穩(wěn)定法院紀(jì)檢監(jiān)察隊伍，調(diào)動紀(jì)檢監(jiān)察人員的積極性，提高紀(jì)律審查和查辦違法案件的質(zhì)量和效率。
（省高院紀(jì)檢組）