11月7日，中國人大網公布《中華人民共和國監察法（草案）》，開始為期1個月的公開征求意見。將于明年召開的全國人大會議有望審議并表決這部新法律。
隨著監察法的頒布并完全實行國家監察制度，我國將形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，形成嚴密的法治監督體系。
從現行的行政監察到即將到來的國家監察，從行政監察法到監察法，這項改革對建設現代化法治中國會帶來什么樣的影響？在推進國家監察體制改革過程中會遇到哪些問題？又該如何面對？
帶著這些問題，記者專訪了我省行政法學專家、云南財經大學法學院教授高崇慧。
頂層設計 用留置取代“兩規”措施
2016年11月7日，中辦印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，方案強調，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。
此次改革引發全社會高度關注，作為長期從事行政法領域研究的高崇慧教授，從那時起就開始持續關注和思考這一重大改革。
“全面推開監察體制改革試點有利于完善國家法治監督體系，實現國家治理體系和治理能力現代化。這是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，也是黨、國家和人民所向往和追求的目標。”高崇慧說，法治監督體系既是中國特色社會主義法治體系的重要有機組成部分和追求目標，又是構建現代化法治中國的必然要求。建設嚴密的法治監督體系是21世紀中國法治所要迫切解決的問題之一，也是法治中國的重要內容，而監察體制改革中的新措施、新思想、新精神必將使進入法治新時代的中國煥然一新。
黨的十九大報告提出：深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。
這段關于國家監察體制改革的論述，讓高崇慧意識到，一場事關依法治國的貫徹落實，事關國家長治久安的重大變革即將全面鋪開。
嚴密監察 每名公職人員頭上都有一把“利劍”
“法治監督是法治國家制衡權力必不可少的手段。”高崇慧說，改革之前法治監督主體比較分散，不能形成系統而又集中的監察體系。而監察體制改革將擴大法治監督范圍，讓每一名公職人員的頭上都有一把看不見的“利劍”，實現覆蓋式的嚴密監察，改變以往監督的漏洞和不足。
記者了解到，現行行政監察法的監察對象主要是國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，難以覆蓋立法機關、司法機關等其他國家機關及公務人員，以及國企和事業單位、社會組織等，存在監察盲區。
同時，監察主體的獨立性不足，行政監察程序不完善、監察手段有限等情況也普遍存在，導致其功能難以最大限度發揮。
近年來，隨著社會經濟的快速發展，紀檢監察領域出現了許多新情況、新問題。比如，遼寧拉票賄選案，就顯示出非黨員賄選代表等成為行政監察的盲區。
“權力如果不受監督，必然導致腐敗。”高崇慧說，國家監察體制改革整合治權資源，制定全方位監察體系，擴大了監察范圍，實現監察全覆蓋，把黨內監督、國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力，實現國家治理體系和治理能力的現代化。
國家監察體制改革的一項重要內容就是實現監察全覆蓋，于是，在剛剛公布的監察法（草案）中明確規定，各級監察機關按照管理權限對六類公職人員進行監察：中國共產黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員；其他依法履行公職的人員。
高崇慧告訴記者，在國家監察體制改革中，也將賦予監察機關更多權限，包括談話、詢問、訊問、查詢、凍結、調取、查封、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等。這相對于行政監察法擴大了監察的權限，改變了以往行政監察機關手段有限，行政監察效能不高的狀況。
同時，監察機關從行政機關獨立出來，由人大選舉產生，能夠進一步增強它的獨立性和權威性，增強監察機關對于查處違紀違法公職人員的執行力，避免了過去行政監察體制下“老子監督兒子”的弊端，從而構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的國家監察體制。
“全面推行國家監察體制改革將大大提高公職人員違法犯罪的底線，發揮法治監督的引領和規范作用，最終實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正的法治國家。”
再被監督 誰來監督監察委
在高崇慧看來，全面推行監察體制改革所要面臨的問題有二：其一是如何協調好監察機關與檢察機關的關系，其二是監察機關如何再被監督。
一方面，檢察機關的部分職能劃歸監察委行使，兩機關的職能都有了調整，而且兩者都有法律監督的職能，那么如何厘清兩者之間的關系呢？
高崇慧認為，監察機關在行使公權力背景下，檢察機關依然有權對其進行法律監督。監察機關行使的職能定位類似于在刑事訴訟中公安機關的地位，司法機關檢察院依然有批捕、起訴的權限，被監察對象是否涉嫌構成犯罪的判定依然由檢察機關行使。
另一方面，在監察體制改革的制度設計上，立法機關賦予監察機關更多權力，其監察范圍也非常廣泛，面對這樣的機關其職能更要受制約。有權就有責，有責就要受監督，這是建設和貫徹依法治國的必然要求。因此，對監察機關的監督應當是多方面的。
其次，要解決如何對監察機關進行立體化監督問題，高崇慧認為，一是要加強黨對監察機關的監督，對有黨員身份的監察機關工作人員應當嚴格要求，防止其監察工作不作為和濫作為，維護好黨內政治生活紀律，共建黨內規范體系。二是要加強人大對監察機關的監督，監察委員會由人大選舉產生，對其負責，受其監督，也是憲法和組織法規定的重要內容。三是要加強檢察機關對監察委的監督，檢察機關作為國家的法律監督機關，對監察委的各種決定和措施當然就有司法監督的權力。四是要強化監察機關的自我監督，自我監督包含了本級機關對監察工作人員履行職務廉潔性的監督，也包含上級監察機關對下級監察機關依法辦公的制約，只有解決好自我監督問題，才能樹立良好的社會形象，提升公信力。五是要增強社會監督的力量，為群眾提供更加便利而又快捷的監督途徑。
“將反腐倡廉的精神貫徹到依法治國的法治監督體系中，這是一次歷史的制度創造、思維創新，是中國進入新時代的產物。雖然在具體實施中會遇到一些問題，但終不會影響其可操作性、可行性和優越性，所以全面推進監察體制改革試點必將完善國家法治體系，必將利國利民。”高崇慧說。（鄭玉明）