監(jiān)督是決策和執(zhí)行的保障。近年來(lái)，普洱市探索了以聯(lián)合監(jiān)督為代表的監(jiān)督機(jī)制和理念創(chuàng)新，以實(shí)踐檢驗(yàn)證明了聯(lián)合監(jiān)督的制度魅力和工作優(yōu)勢(shì)。
一、聯(lián)合監(jiān)督的基本概念和內(nèi)涵
聯(lián)合監(jiān)督是指兩個(gè)及兩個(gè)以上的監(jiān)督主體，以協(xié)議、方案或者達(dá)成一致意見(jiàn)的方式，將各自掌握和擁有的監(jiān)督要素進(jìn)行方向、功能、資源上的集成，協(xié)同開(kāi)展監(jiān)督的過(guò)程。在現(xiàn)代社會(huì)，由于社會(huì)分工的日益精細(xì)化、離散化，以及出于分權(quán)制約的考慮，任何一個(gè)監(jiān)督主體都不可能掌握和擁有監(jiān)督的全部要素。與此同時(shí)，監(jiān)督過(guò)程的日益專(zhuān)業(yè)復(fù)雜，使得進(jìn)行精準(zhǔn)有效監(jiān)督的難度和成本越來(lái)越高。繼續(xù)試圖孤立地由單一主體進(jìn)行全部全程監(jiān)督，很顯然是不現(xiàn)實(shí)、不經(jīng)濟(jì)的。監(jiān)督從原有的專(zhuān)業(yè)化分權(quán)分立，走向跨專(zhuān)業(yè)跨部門(mén)跨單位的聯(lián)合，也就成為了一種必然。這也是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和方法論發(fā)展的總體趨勢(shì)。同樣，國(guó)際上，在一些重大問(wèn)題和事項(xiàng)處理，有相關(guān)單位協(xié)同不同組織，邀請(qǐng)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，共同開(kāi)展聯(lián)合調(diào)查和監(jiān)督早已成為一種常態(tài)。如近期，美國(guó)紐約州、馬薩諸塞州總檢察長(zhǎng)協(xié)同有關(guān)專(zhuān)家就“Facebook數(shù)據(jù)丑聞”事件開(kāi)展了聯(lián)合調(diào)查。在敘利亞化武問(wèn)題上，俄羅斯等國(guó)也相繼提出了由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)成立聯(lián)合調(diào)查團(tuán)的調(diào)查方案。以聯(lián)合的方式開(kāi)展調(diào)查或監(jiān)督，對(duì)于集中力量辦大事，互通有無(wú)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，節(jié)約監(jiān)督資源，提高監(jiān)督質(zhì)量和水平都有著非常重要的作用。
從表面上看，聯(lián)合監(jiān)督是機(jī)構(gòu)和人的集合，是以主體、資源、信息掌握上的數(shù)量級(jí)增長(zhǎng)帶動(dòng)監(jiān)督能力水平的提升從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效率和質(zhì)量上的增長(zhǎng)，也就是實(shí)現(xiàn)“1＋1等于2”的監(jiān)督實(shí)效。但實(shí)際上，在社會(huì)科學(xué)實(shí)踐中，特別是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理領(lǐng)域，參與主體數(shù)量的增長(zhǎng)和資源投入的增多往往與結(jié)果無(wú)關(guān)，與能力和水平無(wú)關(guān)，甚至有時(shí)候呈反比的怪異狀態(tài)。單純的監(jiān)督主體、資源、信息數(shù)量增長(zhǎng)并不必然等于良好的監(jiān)督結(jié)果，更不代表任何監(jiān)督能力指標(biāo)水平的提升。在通常情況下，1＋1小于1，甚至為負(fù)，都將被視為聯(lián)合監(jiān)督的一種態(tài)度和可以容忍的數(shù)值范圍內(nèi)。在我國(guó)的社會(huì)管理生活中，無(wú)論是現(xiàn)在還是過(guò)去，均不乏多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)督、聯(lián)合執(zhí)法的案例，特別是環(huán)境污染領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域，工商、環(huán)保、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門(mén)同時(shí)出動(dòng)，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法的事例舉不勝舉。但是，對(duì)于此類(lèi)聯(lián)合，多數(shù)情況下除了聲勢(shì)規(guī)模浩大以消弭事件、責(zé)任主體眾多以分解責(zé)任的作用而外，實(shí)踐早已定論，在此不再論述。
聯(lián)合不是簡(jiǎn)單的1＋1，也不是一＋就靈。特別是在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)＋、共享經(jīng)濟(jì)的熱潮下，更應(yīng)當(dāng)對(duì)任何聯(lián)合監(jiān)督的倡議和倡導(dǎo)，對(duì)任何聯(lián)合的提法、做法保持足夠的警惕。聯(lián)合是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，聯(lián)合是一項(xiàng)精密管理科學(xué)，聯(lián)合監(jiān)督不僅需要聯(lián)合，更需要聯(lián)合后的融合化合再反應(yīng)。如何進(jìn)行事前充分的調(diào)研；如何有選擇性的進(jìn)行按需聯(lián)合；如何快速打破部門(mén)和單位的壁壘，融聯(lián)合后的職能、資源、信息等為一爐；如何快速統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，凝聚力量，化各種東向西顧的想法和南轅北轍的力量于一身，最大限度減少互為掣肘、相互推諉的內(nèi)耗；如何建立有效督促檢查和執(zhí)行機(jī)制，甚至制度化成果，鞏固聯(lián)合監(jiān)督后的效果等等，都是聯(lián)合監(jiān)督從一開(kāi)始就應(yīng)當(dāng)要探索、研究和解決的問(wèn)題。這是一個(gè)監(jiān)督信息爆炸和監(jiān)督觸角無(wú)處不在的時(shí)代，這是一個(gè)監(jiān)督需要智慧和信心的時(shí)代，如何通過(guò)聯(lián)合，讓觸角長(zhǎng)成細(xì)密的網(wǎng)格，在無(wú)限的信息流中精準(zhǔn)捕獲有限的監(jiān)督點(diǎn)，是新時(shí)代聯(lián)合監(jiān)督的重要使命和命題。
二、聯(lián)合監(jiān)督的普洱實(shí)踐與探索
（一）充分調(diào)研，試水聯(lián)合
黨的十九大報(bào)告指出，“要保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。”如何充分行使表達(dá)權(quán)，保障參與權(quán)，捍衛(wèi)知情權(quán)，落實(shí)監(jiān)督權(quán)，是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。從落實(shí)監(jiān)督權(quán)角度來(lái)看，人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和紀(jì)委專(zhuān)責(zé)監(jiān)督是目前我國(guó)監(jiān)督體系中三種重要的監(jiān)督形式，這三種范疇的監(jiān)督在新形勢(shì)下已經(jīng)從原來(lái)的“各自為政”發(fā)展到如今互補(bǔ)互動(dòng)的探索，這是新時(shí)代發(fā)展的需要，也是它們自身發(fā)展的要求。
在2016年，普洱市紀(jì)委率先提出“聯(lián)合監(jiān)督”的概念，并積極協(xié)調(diào)市人大、市政協(xié)于2016年上半年付諸實(shí)踐。在此過(guò)程中，市人大、市政協(xié)和市紀(jì)委分別開(kāi)展了兩次聯(lián)合監(jiān)督檢查：市人大、市紀(jì)委就市中心城區(qū)河道環(huán)境綜合整治工程、孟連（勐阿）邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)項(xiàng)目以及對(duì)思茅區(qū)、孟連縣村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履職情況進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督檢查；市政協(xié)、市紀(jì)委就全市2016年交通、水利、移民等重大項(xiàng)目情況進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督檢查。兩個(gè)檢查組分別提交了檢查報(bào)告，草擬了《普洱市人大常委會(huì)辦公室和中共普洱市紀(jì)委辦公室關(guān)于開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督工作的意見(jiàn)》以及《普洱市政協(xié)和市紀(jì)委關(guān)于強(qiáng)化協(xié)商合作促進(jìn)民主監(jiān)督工作意見(jiàn)》。
為進(jìn)一步統(tǒng)一思想，加強(qiáng)協(xié)作，市人大、市政協(xié)、市紀(jì)委決定研究出臺(tái)《建立市級(jí)層面聯(lián)合監(jiān)督工作機(jī)制的意見(jiàn)》。為此，由市人大、市政協(xié)和市紀(jì)委組成的調(diào)研組，于2016年11月21至12月2日先后赴墨江、景東、景谷、瀾滄、孟連等5縣，就加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作方式進(jìn)行調(diào)研。市調(diào)研組帶著問(wèn)題出發(fā)，集思廣益，與縣級(jí)一起積極思考，大膽探索。在探討“建立聯(lián)合監(jiān)督工作機(jī)制的必要性和可行性，明確聯(lián)合監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容、組織實(shí)施、方法步驟、成果運(yùn)用，建立工作聯(lián)系機(jī)制、信息共享機(jī)制、聯(lián)合檢查機(jī)制、評(píng)議工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制和問(wèn)題線索移送機(jī)制”等方面達(dá)成共識(shí)。
在此過(guò)程中，市人大、市政協(xié)和市紀(jì)委始終沒(méi)有放棄初衷，堅(jiān)持在繼承中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中發(fā)展，使這一監(jiān)督形式逐步規(guī)范并“固化”下來(lái)。
2017年4月27日，為確保聯(lián)合監(jiān)督工作有組織、按程序、有成效，《普洱市委關(guān)于建立市人大常委會(huì)市政協(xié)市紀(jì)委聯(lián)合監(jiān)督工作機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》制定出臺(tái)，對(duì)聯(lián)合監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序和監(jiān)督范圍進(jìn)行了規(guī)范。這被認(rèn)為是推動(dòng)人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、紀(jì)委專(zhuān)責(zé)監(jiān)督三方資源整合、力量互借、成果共享，以實(shí)際行動(dòng)彰顯反腐敗無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的態(tài)度、立場(chǎng)和決心的創(chuàng)新舉措。
此外，市人大、市政協(xié)和市紀(jì)委通過(guò)成立聯(lián)合監(jiān)督工作組，由市人大常委會(huì)、市政協(xié)、市紀(jì)委分別提出聯(lián)合監(jiān)督的議題，具體方案報(bào)聯(lián)席會(huì)議審定后組織實(shí)施，重大監(jiān)督項(xiàng)目需報(bào)請(qǐng)市委同意后實(shí)施。明確了聯(lián)合監(jiān)督的組織實(shí)施和方法步驟，規(guī)范監(jiān)督在“制度的籠子中運(yùn)行”，確保人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、紀(jì)委專(zhuān)責(zé)監(jiān)督依法依規(guī)，各司其責(zé)，協(xié)作配合，做到不越位、不缺位。
在明確聯(lián)合監(jiān)督的重點(diǎn)上，十分注重挖掘監(jiān)督的“深”度，聯(lián)合監(jiān)督內(nèi)容聚焦貫徹黨的路線方針政策和省、市決策部署及落實(shí)全面從嚴(yán)治黨情況；執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定精神，改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾情況；落實(shí)利民惠民政策、推進(jìn)民生工程、糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)情況以及各級(jí)各部門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法從政、廉潔履職、勤政高效等情況。旨在進(jìn)一步增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，踐行“四種形態(tài)”，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，營(yíng)造風(fēng)清氣正政治生態(tài)，為普洱決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)、決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)追趕跨越、綠色崛起提供有力保障。
為拓寬聯(lián)合監(jiān)督的“廣”度，通過(guò)細(xì)化工作聯(lián)系、信息共享、聯(lián)合檢查、評(píng)議工作聯(lián)動(dòng)和問(wèn)題線索移送五個(gè)機(jī)制，充分發(fā)揮了市人大、市政協(xié)“千里眼”“順風(fēng)耳”的作用和市紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的主責(zé)主業(yè)，拓寬監(jiān)督范圍，落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)，明確職能職責(zé)，壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力。同時(shí)，市人大、市政協(xié)、市紀(jì)委分別明確1名分管領(lǐng)導(dǎo)和1名工作人員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、溝通、聯(lián)系監(jiān)督工作，每半年至少召開(kāi)1次聯(lián)席會(huì)議，共同研究聯(lián)合監(jiān)督事宜，確定年度工作重點(diǎn)，協(xié)調(diào)解決實(shí)際問(wèn)題，確保聯(lián)合監(jiān)督有機(jī)構(gòu)管理、有人員落實(shí)、有職責(zé)明確。
除此之外，聯(lián)合監(jiān)督工作組明確規(guī)定市人大常委會(huì)、市政協(xié)、市紀(jì)委每年選擇3件群眾反映強(qiáng)烈、具有代表性的個(gè)案和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的特定問(wèn)題適時(shí)開(kāi)展聯(lián)合檢查，延伸檢查范圍，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。市人大常委會(huì)和市政協(xié)將檢查、調(diào)研、視察、評(píng)議等監(jiān)督工作以及處理群眾信訪工作中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問(wèn)題線索及時(shí)移交市紀(jì)委和相關(guān)部門(mén)處理；市紀(jì)委要對(duì)市人大代表和市政協(xié)委員提出的建議、意見(jiàn)、批評(píng)、質(zhì)詢、議案、提案中涉及黨員干部涉嫌違紀(jì)問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查，辦理回復(fù)，對(duì)違反黨紀(jì)政紀(jì)、損害群眾利益的人和事進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
聯(lián)合監(jiān)督并不是走過(guò)場(chǎng)，在此過(guò)程中，聯(lián)合監(jiān)督工作組十分注重成果運(yùn)用，明確規(guī)定將聯(lián)合監(jiān)督結(jié)果和整改落實(shí)情況作為干部選拔任用、干部年度考核、落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核和獎(jiǎng)勵(lì)懲處等工作的重要依據(jù)，確保聯(lián)合監(jiān)督的“硬”度。這個(gè)看似平常的事例涉及到監(jiān)督體系中的三個(gè)具體概念，即人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和紀(jì)委專(zhuān)責(zé)監(jiān)督，也讓我們看到了三者之間的有效互動(dòng)。
（二）優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互動(dòng)相融
開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督工作，不可能單靠人大、政協(xié)或紀(jì)委其中哪一家“剃頭挑子一頭熱”，要真正讓聯(lián)合監(jiān)督充分發(fā)揮作用，重在“互動(dòng)相融”。
人大監(jiān)督作為我國(guó)的法定監(jiān)督形式，具有民主性、全局性、權(quán)威性、強(qiáng)制性和規(guī)范性等鮮明特點(diǎn)。人大監(jiān)督體現(xiàn)的是人民的監(jiān)督，因而最有利于直接反映人民的訴求和主張，維護(hù)廣大人民的切身利益，體現(xiàn)社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求；與司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等監(jiān)督手段不同，人大監(jiān)督是對(duì)行政和司法權(quán)力的監(jiān)督，是緊緊圍繞黨和國(guó)家工作中心而進(jìn)行的全局性的監(jiān)督，體現(xiàn)人民根本利益和重要關(guān)切；由于人大監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民進(jìn)行的監(jiān)督，其行使的是人民的權(quán)力，因此人大監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督，具有權(quán)威性；人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，是國(guó)家意志的體現(xiàn)并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，被監(jiān)督機(jī)關(guān)必須接受，帶有很大的強(qiáng)制性；人大的監(jiān)督具有嚴(yán)格規(guī)范的程序，如聽(tīng)取工作報(bào)告、詢問(wèn)、質(zhì)詢、罷免等監(jiān)督手段都有明確的法律程序，必須依法依規(guī)按程序進(jìn)行。
政協(xié)的民主監(jiān)督是一種非權(quán)力性的監(jiān)督，是對(duì)國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過(guò)向黨委和政府提出建議案；提出建議或有關(guān)報(bào)告；委員視察、委員提案、委員舉報(bào)、大會(huì)發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評(píng)和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門(mén)組織的調(diào)查和檢查活動(dòng)；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)特約監(jiān)督人員等形式進(jìn)行的監(jiān)督。政協(xié)民主監(jiān)督這種監(jiān)督融黨派監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督于一體，其特點(diǎn)是聯(lián)系廣泛、人才薈萃、視野寬闊、方式多樣，監(jiān)督的針對(duì)性、時(shí)效性、科學(xué)性比較強(qiáng)，反應(yīng)較快。
紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的專(zhuān)責(zé)監(jiān)督主要是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。紀(jì)委開(kāi)展的監(jiān)督是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的一種制衡，屬于剛性監(jiān)督，具有教育、監(jiān)督、保護(hù)、懲處的功能，其監(jiān)督結(jié)果具有很強(qiáng)的威懾力、強(qiáng)制力和執(zhí)行力。
充分利用三方優(yōu)勢(shì)，可以形成內(nèi)外結(jié)合、縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督格局，既可以發(fā)揮人大監(jiān)督的嚴(yán)肅性，又可以實(shí)現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督的多樣性，更可以讓紀(jì)委專(zhuān)責(zé)監(jiān)督真正落到實(shí)處，符合當(dāng)前監(jiān)督體制多點(diǎn)覆蓋、定點(diǎn)處理這樣的一個(gè)發(fā)展態(tài)勢(shì)，也可以精準(zhǔn)發(fā)力、精確監(jiān)督，確保言為民所建、計(jì)為民所謀、策為民所獻(xiàn)、紀(jì)為民所執(zhí)。
經(jīng)過(guò)精心探索，普洱市人大、市政協(xié)、市紀(jì)委開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督的“融合”之路越走越寬：
2016年6月市人大和市紀(jì)委組成的聯(lián)合監(jiān)督檢查工作組對(duì)普洱中心城區(qū)河道環(huán)境綜合整治工程、孟連（勐阿）邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履職情況開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督檢查，列出存在問(wèn)題10項(xiàng)，提出整改意見(jiàn)建議12條。
2016年6月24日至7月14日市政協(xié)和市紀(jì)委組成的聯(lián)合監(jiān)督檢查工作組對(duì)全市交通、水利、移民等18個(gè)重大項(xiàng)目建設(shè)情況開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督檢查，列出存在問(wèn)題7項(xiàng)，提出整改措施建議6條。
2017年5月4日至6月3日，市人大、市政協(xié)、市紀(jì)委組成聯(lián)合監(jiān)督組，對(duì)市法院、市檢察院、市公安局、市公安邊防支隊(duì)、市公安消防支隊(duì)、市公安交警支隊(duì)、武警普洱市支隊(duì)、武警市森林支隊(duì)、路橋三公司、人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)普洱分公司、太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)普洱中心支公司、太平洋人壽保險(xiǎn)普洱中心支公司、陽(yáng)光財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份普洱中心支公司、人民健康保險(xiǎn)股份普洱中心支公司、大地財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)普洱中心支公司、平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司普洱中心公司等16個(gè)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)的責(zé)任單位進(jìn)行實(shí)地督查，督查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題39項(xiàng)，登記督查記錄表16份，對(duì)4個(gè)單位部門(mén)提醒談話11人次，有4個(gè)單位部門(mén)4人次被約談。
2017年11月2日至11月7日，市人大、市政協(xié)、市紀(jì)委組成脫貧攻堅(jiān)聯(lián)合監(jiān)督第一工作組，對(duì)寧洱哈尼族彝族自治縣開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)工作情況進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督檢查，列出存在問(wèn)題7項(xiàng)，提出整改措施建議6條。
2017年11月6日至11月10日，市人大、市政協(xié)、市紀(jì)委組成脫貧攻堅(jiān)聯(lián)合監(jiān)督第二工作組，對(duì)鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣脫貧攻堅(jiān)工作開(kāi)展情況進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督檢查，列出存在問(wèn)題5項(xiàng)，提出整改措施建議5條。
（三）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)完善
聯(lián)合監(jiān)督，是新形勢(shì)下普洱市創(chuàng)新開(kāi)展的一種監(jiān)督嘗試，全省、全國(guó)尚處于探索階段，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。要做好這項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)人大、政協(xié)和紀(jì)委聯(lián)合監(jiān)督的有效互動(dòng)，必須要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞中心、服務(wù)大局，把握關(guān)鍵、增進(jìn)實(shí)效。同時(shí)，人大、政協(xié)和紀(jì)委也必須積極溝通情況，建立起互動(dòng)工作機(jī)制，讓三者的結(jié)合有章可循，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成監(jiān)督合力。
一是工作互動(dòng)，聯(lián)合監(jiān)督。結(jié)合全市工作重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)工作以及群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，可以組織人大、政協(xié)和紀(jì)委的專(zhuān)業(yè)人才，在充分論證的基礎(chǔ)上，確定專(zhuān)門(mén)課題，聯(lián)合組織開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研和視察，特別是對(duì)各級(jí)黨組織貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和重大決策部署，各級(jí)行政機(jī)關(guān)遵守法律法規(guī)、人大及其常委會(huì)做出的決議決定以及政府的決定命令，各級(jí)各部門(mén)改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾、開(kāi)展“三重一大”工作以及落實(shí)惠民政策、推進(jìn)民生工程、糾正不正之風(fēng)等方面開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督檢查，進(jìn)行分析研究和預(yù)警，及時(shí)提出有質(zhì)量、有針對(duì)性的建議對(duì)策；建立作風(fēng)紀(jì)律監(jiān)督員選聘制度，從人大代表、政協(xié)委員等人員中選聘公道正派、參政議政能力強(qiáng)、熱心黨風(fēng)廉政建設(shè)和作風(fēng)監(jiān)督工作的人員，充分參與作風(fēng)監(jiān)督。如景谷傣族彝族自治縣就通過(guò)選聘作風(fēng)監(jiān)督員參與作風(fēng)監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)并處理了違反作風(fēng)紀(jì)律的15名公職人員，取到了良好的監(jiān)督效果。
二是信息互通，資源共享。紀(jì)委在起草全委會(huì)工作報(bào)告、出臺(tái)反腐倡廉重要制度文件、確定年度監(jiān)督檢查重點(diǎn)項(xiàng)目等重大決策部署前，可通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、個(gè)別座談、發(fā)送信函等方式，廣泛征求人大常委會(huì)、政協(xié)委員會(huì)意見(jiàn)建議，并定期或適時(shí)通報(bào)反腐倡廉建設(shè)推進(jìn)情況和重大專(zhuān)項(xiàng)工作開(kāi)展情況；人大常委會(huì)、政協(xié)委員會(huì)在開(kāi)展的檢查、視察、調(diào)研、評(píng)議以及處理群眾信訪等工作中，對(duì)收集到的違紀(jì)違法線索以及對(duì)反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)建議，應(yīng)及時(shí)向紀(jì)委轉(zhuǎn)送或通報(bào)，紀(jì)委認(rèn)真研究、充分采納、及時(shí)辦理并回復(fù)情況。如2017年以來(lái)，普洱市積極探索加強(qiáng)三方溝通協(xié)作的途徑和方法，建立了市人大市政協(xié)市紀(jì)委聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)聯(lián)合監(jiān)督相關(guān)情況，審核聯(lián)合監(jiān)督議題，搭建起市人大、市政協(xié)、市紀(jì)委等部門(mén)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合的溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息互通、工作互動(dòng)，促進(jìn)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的深度融合，日常監(jiān)督、重點(diǎn)監(jiān)督和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，有效拓展了工作視野，加強(qiáng)了聯(lián)合互動(dòng)，提升了監(jiān)督能力。
三是力量互借，結(jié)果共用。紀(jì)委開(kāi)展的反腐倡廉重大工作，如黨風(fēng)政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、信訪舉報(bào)調(diào)查處理、違紀(jì)違法案件辦理等，根據(jù)工作需要，可以吸納人大代表、政協(xié)委員參與，拓寬和提升監(jiān)督的廣泛性、實(shí)效性；人大常委會(huì)、政協(xié)委員會(huì)交辦的反腐倡廉建設(shè)相關(guān)議案、提案、建議、質(zhì)詢、批評(píng)、意見(jiàn)等，屬紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的，由紀(jì)委認(rèn)真辦理并及時(shí)回復(fù)；按規(guī)定由相關(guān)部門(mén)辦理的，由紀(jì)委會(huì)同黨委政府督查室等部門(mén)督促落實(shí)，對(duì)在聯(lián)合監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和不足，由三方領(lǐng)導(dǎo)共同研究，根據(jù)職能職責(zé)分別牽頭處理或督促辦理，對(duì)不認(rèn)真、不及時(shí)辦理造成不良影響或嚴(yán)重后果的，按有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。如景谷縣就建立了聯(lián)合評(píng)議制度，每屆任期內(nèi)，由縣人大聯(lián)合縣紀(jì)委，對(duì)縣人民代表大會(huì)選舉和縣人大常委會(huì)任命的“一府兩院”及政府組成部門(mén)的工作人員進(jìn)行述職評(píng)議，對(duì)在評(píng)議中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，嚴(yán)肅進(jìn)行處理，縣政協(xié)組織的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目調(diào)研和民主評(píng)議，縣紀(jì)委監(jiān)察局積極參與，加強(qiáng)調(diào)研結(jié)果和評(píng)議成果的運(yùn)用，有效拓展了工作視野，加強(qiáng)了聯(lián)合互動(dòng)，提升了監(jiān)督能力。
人大的監(jiān)督是層次最高、最具權(quán)威性的監(jiān)督，政協(xié)的監(jiān)督是覆蓋面最廣、方式最多樣的監(jiān)督，紀(jì)委的監(jiān)督是最具威懾力、強(qiáng)制力的監(jiān)督，三者的巧妙互動(dòng)，不僅能夠大大提升聯(lián)合監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，更將開(kāi)辟新形勢(shì)下法律監(jiān)督、民主監(jiān)督和專(zhuān)責(zé)監(jiān)督的新途徑和新方式。因此，促進(jìn)人大、政協(xié)和紀(jì)委監(jiān)督真正有效地互動(dòng)，無(wú)論對(duì)于監(jiān)督工作的開(kāi)展，還是對(duì)于人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的全力運(yùn)行機(jī)制，意義都是重大的。在今后的聯(lián)合監(jiān)督過(guò)程中，更要注意加強(qiáng)三者的互相溝通協(xié)調(diào)，在橫向上拓展，在縱向上延伸，促進(jìn)社會(huì)主義監(jiān)督體系不斷完善，努力構(gòu)筑監(jiān)督合力，拓寬監(jiān)督渠道，通過(guò)卓有成效的監(jiān)督，更好地為改革發(fā)展穩(wěn)定大局服務(wù)。
三、進(jìn)一步開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督需要注意的問(wèn)題
（一）范圍拓展問(wèn)題
受職責(zé)法定原則的影響，聯(lián)合監(jiān)督的“廣度”與“深度”與主體范圍息息相關(guān)。當(dāng)前，出于穩(wěn)妥慎重的考慮，普洱市聯(lián)合監(jiān)督的參與主體范圍主要限于人大、政協(xié)、紀(jì)委等，監(jiān)督范圍主要為黨風(fēng)廉政建設(shè)以及交通、水利、移民、環(huán)保等領(lǐng)域。下一步，隨著試點(diǎn)工作的成熟，聯(lián)合監(jiān)督可以逐步探索拓展其范圍。通過(guò)吸納更多的主體，包括其他監(jiān)督單位，甚至不具有監(jiān)督權(quán)的組織和個(gè)人，參與到聯(lián)合監(jiān)督過(guò)程中來(lái)。隨著參與主體范圍的擴(kuò)大，聯(lián)合監(jiān)督的職責(zé)范圍也將發(fā)生相對(duì)應(yīng)調(diào)整。監(jiān)督的范圍、領(lǐng)域也將隨之有所拓展。當(dāng)然，主體范圍的拓展并非毫無(wú)原則和條件，除了符合一定的法定資格外，還應(yīng)當(dāng)注意以下幾項(xiàng)原則：第一，參與主體自愿性。任何單位和個(gè)人不得以下文件、命令的形式強(qiáng)制其他組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與聯(lián)合。第二，司法機(jī)關(guān)特別是審判機(jī)關(guān)一般不得參與。司法是社會(huì)公平正義的最后一道防線。司法客觀中立的前提在于不提前介入?yún)⑴c，始終保持預(yù)判、利害關(guān)系的隔離，保持司法審查的獨(dú)立性和客觀中立性，避免先入為主，結(jié)果預(yù)定。第三，不得邀請(qǐng)有利害關(guān)系的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人參與。第四，上級(jí)主管單位一般不參與對(duì)下級(jí)單位的聯(lián)合監(jiān)督，本單位不參與對(duì)本單位以及下屬單位的監(jiān)督。亦即任何單位和個(gè)人都不得成為自己的監(jiān)督者，確保體外監(jiān)督，第三方客觀中立監(jiān)督。
（二）監(jiān)督定位問(wèn)題
一是監(jiān)督角色定位。聯(lián)合監(jiān)督是一種臨時(shí)監(jiān)督、非常規(guī)監(jiān)督。在具體監(jiān)督工作中，應(yīng)當(dāng)充分注意到聯(lián)合監(jiān)督的補(bǔ)充性和臨時(shí)性，不能以聯(lián)合監(jiān)督代替專(zhuān)責(zé)監(jiān)督、專(zhuān)職監(jiān)督，不能以聯(lián)合監(jiān)督混淆國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)分工和活動(dòng)秩序，不能以聯(lián)合監(jiān)督隨意干預(yù)行政權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)行。充分尊重行政權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，一般情況下，不進(jìn)行直接具體個(gè)案監(jiān)督，不隨意進(jìn)行發(fā)號(hào)施令，充分尊重行政權(quán)和司法權(quán)的自我糾正、自我恢復(fù)功能，盡量減少對(duì)正常工作秩序的干擾，做到不失職、不越權(quán)，始終保持監(jiān)督者客觀中立的超然角色地位。
二是監(jiān)督方向定位。集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、集中統(tǒng)一的方向是聯(lián)合監(jiān)督取得良好效果的前提保證。在聯(lián)合監(jiān)督過(guò)程中，要始終圍繞中心，服務(wù)大局，堅(jiān)持黨對(duì)聯(lián)合監(jiān)督工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，按時(shí)向黨委報(bào)告聯(lián)合監(jiān)督計(jì)劃、方案、工作重點(diǎn)進(jìn)程和事項(xiàng)，必要時(shí)邀請(qǐng)黨委派人參與監(jiān)督，通過(guò)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，起到舉旗定向、統(tǒng)一思想、凝聚力量，促升聯(lián)合監(jiān)督質(zhì)量水平的作用。
（三）權(quán)責(zé)分工問(wèn)題
一是權(quán)限分工。明確的權(quán)限分工是聯(lián)合監(jiān)督順利開(kāi)展的前提保證。各參與監(jiān)督的主體應(yīng)該按照各自法定職權(quán)范圍行使職責(zé)，絕不能因?yàn)槁?lián)合監(jiān)督而打破憲法和法律確定的國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)界限，決不能在未經(jīng)法定授權(quán)批準(zhǔn)的情況下，擅自將自己的監(jiān)督權(quán)委托給其他單位、組織和個(gè)人行使，相關(guān)無(wú)權(quán)主體不得在聯(lián)合監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)上簽字蓋章。在未經(jīng)法定授權(quán)的情況下，聯(lián)合監(jiān)督不得以任何名義對(duì)屬于國(guó)家公權(quán)范圍內(nèi)具體事項(xiàng)作出決定。聯(lián)合監(jiān)督所有工作記錄和處理意見(jiàn)，僅能作為各參與單位依法定職權(quán)處理的參考。對(duì)于在聯(lián)合監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問(wèn)題線索，除特別緊急狀態(tài)下，必須當(dāng)場(chǎng)作出決定之外，一般情況下應(yīng)當(dāng)及時(shí)將相關(guān)問(wèn)題線索移送有權(quán)機(jī)關(guān)，按程序進(jìn)行依法處置。
二是責(zé)任分擔(dān)。在一般情況下，雖然聯(lián)合監(jiān)督不包含具體個(gè)案監(jiān)督，不直接作出具體決定。但有權(quán)必有責(zé)，行權(quán)必?fù)?dān)責(zé)。作為一種監(jiān)督權(quán)的行使過(guò)程，在監(jiān)督不到位或發(fā)生責(zé)任后果的情況下，聯(lián)合監(jiān)督的主體同樣應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督不作為、亂作為責(zé)任，或者因故意或重大過(guò)失造成的違紀(jì)違法和賠償責(zé)任。對(duì)于在聯(lián)合監(jiān)督中，因個(gè)人超過(guò)授權(quán)范圍內(nèi)的不作為和違紀(jì)違法行為導(dǎo)致的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)追究個(gè)人的責(zé)任，聯(lián)合監(jiān)督的組織管理者不承擔(dān)責(zé)任。個(gè)人因行使聯(lián)合監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中的違紀(jì)違法責(zé)任，在追究個(gè)人責(zé)任的同時(shí)，聯(lián)合監(jiān)督的組織管理者主體責(zé)任落實(shí)不到位的，亦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于聯(lián)合監(jiān)督集體違法違規(guī)決策產(chǎn)生的責(zé)任，在追究直接責(zé)任人的同時(shí)，應(yīng)追究組織管理者以及決策者的責(zé)任。
（四）程序規(guī)范問(wèn)題
一是運(yùn)行程序規(guī)范。任何事物的運(yùn)行都必須循著一定的程序軌道。聯(lián)合監(jiān)督工作開(kāi)展亦應(yīng)加強(qiáng)具體程序規(guī)范和檔案存檔規(guī)范建立，以此增強(qiáng)監(jiān)督工作的可操作性和規(guī)范性。在建立聯(lián)合監(jiān)督程序規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分聯(lián)合監(jiān)督管理程序和法定監(jiān)督程序，嚴(yán)格區(qū)分不同監(jiān)督主體的法定職權(quán)和監(jiān)督程序，不得以聯(lián)合監(jiān)督工作程序替代法定監(jiān)督程序，不得將不同監(jiān)督主體的職權(quán)和程序混合使用，確保聯(lián)合監(jiān)督所有程序運(yùn)行都符合法定職權(quán)和程序，防止聯(lián)合監(jiān)督因于法無(wú)據(jù)而無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。
二是監(jiān)督程序規(guī)范。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不重復(fù)監(jiān)督的原則。對(duì)于同一監(jiān)督事項(xiàng)，如果在聯(lián)合監(jiān)督中，多個(gè)監(jiān)督主體均具有監(jiān)督權(quán)，在一般情況下，應(yīng)當(dāng)由選擇情節(jié)性質(zhì)最重、處理結(jié)果最嚴(yán)的監(jiān)督主體進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)多個(gè)監(jiān)督主體爭(zhēng)執(zhí)不下，且性質(zhì)、范圍較為一致的情況下，應(yīng)當(dāng)協(xié)商一致，擇一進(jìn)行。不能協(xié)商一致的，按照法定程序報(bào)請(qǐng)共同上級(jí)主管部門(mén)或有權(quán)聯(lián)合監(jiān)督組織管理者指定。
三是公開(kāi)程序規(guī)范。依法公開(kāi)是聯(lián)合監(jiān)督主動(dòng)接受監(jiān)督，確保監(jiān)督的過(guò)程和結(jié)果公平公正的重要保證。應(yīng)當(dāng)建立一整套的聯(lián)合監(jiān)督公開(kāi)機(jī)制。確定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的責(zé)任主體、范圍和內(nèi)容。在公開(kāi)的同時(shí)，要注意公開(kāi)的內(nèi)容和尺度，注意把握好保密和依法保障人民群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的平衡，堅(jiān)持全部公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。
（五）效力鞏固問(wèn)題
聯(lián)合監(jiān)督要取得持續(xù)有效的權(quán)威和生命力，要取得人民群眾的持續(xù)廣泛信任和支持，離不開(kāi)聯(lián)合監(jiān)督自身效力的發(fā)揮與鞏固，任何“半截子監(jiān)督”只會(huì)使得聯(lián)合監(jiān)督權(quán)威掃地，漸行漸遠(yuǎn)。聯(lián)合監(jiān)督效力鞏固，既離不開(kāi)組織者的精心管理、明確的目標(biāo)導(dǎo)向引導(dǎo)、嚴(yán)格的督促檢查以及相關(guān)考核激勵(lì)機(jī)制，更需要法治化、制度化規(guī)范成果予以保障和支持。下一步，聯(lián)合監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從側(cè)重問(wèn)題線索的發(fā)現(xiàn)，逐步轉(zhuǎn)向問(wèn)題整改與建章立制并重，應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)化責(zé)任追究向強(qiáng)化相關(guān)被監(jiān)督者自我糾正意識(shí)和能力并重轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)從關(guān)起門(mén)來(lái)自我監(jiān)督向邀請(qǐng)廣大人民群眾共同監(jiān)督轉(zhuǎn)變，構(gòu)建真正的“大聯(lián)合”、“大監(jiān)督”格局，促進(jìn)聯(lián)合監(jiān)督的作風(fēng)和效果持續(xù)有效的好轉(zhuǎn)。（普洱市紀(jì)委、監(jiān)委 張善強(qiáng) 孫熙凱 鄒俊波 王博喜莉）