公元581年，隋文帝楊堅(jiān)建立了隋朝，在接下來的八年里，他先平突厥，后揮師南下攻克陳朝，最終統(tǒng)一中國(guó)。隋朝的統(tǒng)一結(jié)束了西晉末年來近三百年的分裂割據(jù)狀態(tài)，開創(chuàng)了中國(guó)歷史上繼秦漢以后第二次大統(tǒng)一的局面。然而，版圖的統(tǒng)一僅僅是再造統(tǒng)一的第一步。南北朝時(shí)期王朝的頻繁更迭，給隋朝遺留了諸多問題，其中一個(gè)亟待解決的就是中央和地方官多官亂、機(jī)構(gòu)多衙門多的混亂局面。
為什么官多官亂？此前，出于戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，為籠絡(luò)將領(lǐng)、鼓勵(lì)戰(zhàn)士們，各國(guó)都設(shè)置了大量的官職和機(jī)構(gòu)，以北周為例，有大丞相、小丞相、大行臺(tái)、小行臺(tái)，柱國(guó)、將軍更是多如牛毛。此外，戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致很多地區(qū)的占領(lǐng)歸屬不穩(wěn)定，今天是南朝占領(lǐng)，明天可能被北朝占領(lǐng)，同一個(gè)縣可能東邊被北齊占領(lǐng)，西邊被北周占領(lǐng)，都有各自不同的官職和稱謂，導(dǎo)致同一個(gè)地區(qū)政出多門，用《隋書》中的描述，即“民少官多，十羊九牧”。這樣的后果是，國(guó)家官僚制度混亂，各部門各機(jī)構(gòu)各自為政，行政效率低，對(duì)中央集權(quán)極其不利；同時(shí)，官多意味著俸祿多，對(duì)國(guó)家財(cái)政和民生亦非常不利；此外，還大量存在官吏為官不仁、欺辱百姓的現(xiàn)象，讓國(guó)家失了民心，帶來的禍患就更大了。
怎樣才能改變混亂的局面，更好地加強(qiáng)中央集權(quán)？統(tǒng)一中國(guó)之后，隋文帝對(duì)一系列國(guó)家制度做出了重大革新。例如，在地方改東漢以來的州、郡、縣三級(jí)制為州、縣兩級(jí)制，撤郡五百多個(gè)，裁減了大批官員；在中央，完成從秦漢三公九卿制向隋唐三省六部制的轉(zhuǎn)型，設(shè)立以“三省六部制”為主體的中央官僚體系，等等。其中三省六部制作為一套組織嚴(yán)密的中央行政體制，成為后來中國(guó)歷史上極為重要的政治制度之一。
什么是三省，什么是六部？由于隋朝存續(xù)的時(shí)間很短，而唐多承隋制，我們不妨以這一制度最為完善的唐朝為例，一起來看看三省六部制下國(guó)家權(quán)力是如何運(yùn)行的。
首先來看三省。簡(jiǎn)單地說，就是朝廷下面設(shè)立三個(gè)省——中書省、門下省和尚書省。這三個(gè)省的級(jí)別相當(dāng)，構(gòu)成朝廷的中樞。中書省主管長(zhǎng)官為中書令，門下省為侍中，尚書省為尚書令，三省首長(zhǎng)同為宰相，共議國(guó)政。三省在國(guó)家政務(wù)決策和執(zhí)行的過程中，互相配合、互相制衡。
中書省協(xié)助皇帝草擬詔令和決策，稱為“定旨出命”。國(guó)家大事中，凡是需要皇帝下詔的，都由中書省來起草。《資治通鑒》中記載，中書省除首長(zhǎng)中書令、副長(zhǎng)官中書侍郎外，還有數(shù)位中書舍人具體負(fù)責(zé)文書詔令的起草。皇帝的詔書，在唐代稱為“敕”。通常情況是，接到擬敕任務(wù)后，中書舍人每人草擬一份，稱為“五花判事”，中書令或中書侍郎從中選出最佳稿為底稿，修改補(bǔ)充后，成為正式詔書，然后再呈送皇帝畫一“敕”字。但是，這樣的詔書還并不能稱之為政府合法命令，還要送到門下省審查復(fù)核。
門下省負(fù)責(zé)審“敕”。門下省除長(zhǎng)官侍中、副長(zhǎng)官侍郎外，設(shè)有若干給事中，也是正五品，官位雖然不高，卻有對(duì)詔書的審核權(quán)。一旦他們認(rèn)為詔書有問題，便可將詔書批注送還，稱為“涂歸”，意即將原詔書涂改后送還中書省重?cái)M，也稱為“封駁”“封還”“駁還”。也就是說，所有的詔書都要通過門下省的審核才可以正式生效。正式生效后的詔書最后傳達(dá)到尚書省。
尚書省負(fù)責(zé)國(guó)家行政。這是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是國(guó)家最龐大的行政機(jī)構(gòu)，將經(jīng)過中書、門下二省的皇帝詔敕細(xì)化為具體實(shí)施的政令，頒發(fā)下去并監(jiān)督執(zhí)行。
“中書取旨，門下封駁，尚書奉而行之”，是三省分工原則，從而彼此配合，彼此制約。這樣的流程，有時(shí)也會(huì)碰到不便之處。例如，一份詔書可能因?yàn)橹袝㈤T下兩省意見不統(tǒng)一而在兩省間反反復(fù)復(fù)翻來覆去，既白費(fèi)功夫，還耽誤事兒，怎么辦？
于是，“政事堂”出現(xiàn)了。
既然中書省制定的政策，有時(shí)候門下省審核不通過，那么制定政策前，兩省先開個(gè)會(huì)，大家坐在一起，有什么問題先分析分析，各陳己見，集思廣益，得出一致的意見后再去擬寫敕書。這個(gè)開會(huì)的機(jī)構(gòu)就叫“政事堂”。后來由于也可能會(huì)出現(xiàn)中書、門下兩省并不清楚尚書省具體行政狀況而導(dǎo)致做出的決策難以執(zhí)行的情況，因此得到“同中書門下平章事”、“參知機(jī)務(wù)”等兼銜的尚書省長(zhǎng)官，也可以出席政事堂的會(huì)議。這樣就解決了敕書總是被否的問題，還提高了決策效率。
接下來看看六部。“三省六部制”中的六部，都?xì)w尚書省管轄。這六部分別是：
吏部：負(fù)責(zé)全國(guó)官吏的任免、升降、考績(jī)、賞罰、勛封等。
戶部：負(fù)責(zé)全國(guó)土地、戶口、賦稅、錢糧、財(cái)政收支等。
禮部：負(fù)責(zé)禮儀、祭祀、科舉、學(xué)校等。
兵部：負(fù)責(zé)武官選授及軍事行政等。
刑部：負(fù)責(zé)全國(guó)司法行政及獄訟審判等。
工部：負(fù)責(zé)工程、營(yíng)造、水利、屯田、工匠、交通等。
這六部大體上對(duì)應(yīng)秦漢時(shí)期“三公九卿制”中的九卿。九卿照名義來歷，大多是由原來管理皇宮內(nèi)事務(wù)的官員演變而來，而六部顯然已經(jīng)是正式的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，從體制、觀念上來說都是一大進(jìn)步。
六部雖各司其職，互不相統(tǒng)屬，但卻常有交流。尚書省的辦公地點(diǎn)稱為“都堂”，兩旁為左右兩廂，左側(cè)為吏部、戶部、禮部，右側(cè)為兵部、刑部、工部。各部主管上午在都堂集體辦公，遇事易于洽商，下午各歸本部分別辦公。國(guó)家大事常常需要各部合作，例如突發(fā)洪災(zāi)，戶部要負(fù)責(zé)撥糧撥款賑災(zāi)，工部則負(fù)責(zé)修堤筑壩等。
三省六部制的優(yōu)勢(shì)在于，通過這樣一種程序嚴(yán)格、職權(quán)分明的運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)決策、審議和行政權(quán)各自獨(dú)立，政令與施政相分離，使得權(quán)力分配均衡合理且在有效監(jiān)督下運(yùn)行。三省之間既互相配合，又互相制衡，使中央決策更為科學(xué)可行，從制度上最大限度地避免政策失誤、朝令夕改；六部分工明確、權(quán)責(zé)清晰，利于中央政令的貫徹執(zhí)行，提高了行政效率。
唐太宗很重視發(fā)揮三省之間的配合與制衡。《貞觀政要·政體》中有這樣一段話：
貞觀元年，太宗謂黃門侍郎王珪曰：“中書所出詔敕，頗有意見不同，或兼錯(cuò)失而相正以否，元置中書、門下，本擬相防過誤，人之意見，每或不同，有所是非，本為公事，或有護(hù)己之短，忌聞其失，有是有非，銜以為怨，或有茍避私隙，相惜顏面，知非政事，遂即施行，難違一官之小情，頓為萬人之大弊，此實(shí)亡國(guó)之政。”
這里記載正是貞觀元年唐太宗對(duì)門下省官員的提醒。大意是說，設(shè)置中書和門下省就是為了相互防止過錯(cuò)，即便每個(gè)人的意見有所不同，也都是為了公事。你們一定要大公無私，秉持正直，相互糾正。倘若護(hù)己之短，忌諱聽到批評(píng)，有不同意見便懷恨在心，或者為了避免發(fā)生嫌隙相互顧全臉面，明知政策有錯(cuò)也照樣付諸實(shí)行，就會(huì)有亡國(guó)的危險(xiǎn)。
相同意思的話，在關(guān)于唐朝的史書中留下很多記載。由于較好地發(fā)揮了中樞政權(quán)三機(jī)構(gòu)的職能，貞觀年間國(guó)家政治比較穩(wěn)定，為唐朝經(jīng)濟(jì)文化等的發(fā)展繁榮創(chuàng)造了有利條件。
遺憾的是，到了唐代中后期，隨著形勢(shì)的變化和統(tǒng)治方式的變更，這一制度沒有得到很好的執(zhí)行。唐后歷代政府機(jī)構(gòu)多有變動(dòng)，到明清，三省基本已經(jīng)消失，只剩下六部。這也是我們今天提起三省六部制，相較于三省更熟悉六部的原因。
三省六部制構(gòu)成了一套相對(duì)完整且運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、相互制衡的中央政府機(jī)構(gòu)，反映了政治制度的完善和進(jìn)步，是中國(guó)古代治理智慧的一個(gè)重要體現(xiàn)。（郝思斯）