中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站 張樹軍
應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。
2月3日，中共中央政治局常務(wù)委員會在研究下一步疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。
“備豫不虞，為國常道?！奔訌?qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)長期任務(wù)，為全面理解會議精神，本報(bào)記者專訪了清華大學(xué)薛瀾教授。
新時(shí)代的公共安全與國家應(yīng)急管理
國家應(yīng)急管理體系和能力是國家在應(yīng)對突發(fā)事件上的理念、制度安排與相關(guān)資源保障的總和，其構(gòu)成和演變決定了一個(gè)國家應(yīng)對突發(fā)事件的能力和效率。
記者：一些重大突發(fā)公共事件會考驗(yàn)國家應(yīng)急管理體系和能力。對此，您如何理解？
薛瀾：這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是當(dāng)前人類社會面對的安全風(fēng)險(xiǎn)日益增加，給各國人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會秩序帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何加強(qiáng)和改善應(yīng)急管理、有效應(yīng)對各類重大突發(fā)公共事件，既考驗(yàn)著各國政府的治理能力，也體現(xiàn)了各國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的程度。二是新時(shí)代下人民群眾對公共安全的需求日益增長，對安全風(fēng)險(xiǎn)的容忍度越來越低，如果不能有效防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，不能及時(shí)有效地應(yīng)對各類重大突發(fā)公共事件，很可能會影響人心向背和社會穩(wěn)定，進(jìn)而引發(fā)社會安全乃至國家安全問題。
記者：請您介紹一下我國應(yīng)急管理體系發(fā)展歷程及建設(shè)成就，您認(rèn)為當(dāng)前還存在哪些短板和不足？
薛瀾：新中國成立初期，我國應(yīng)急工作主要是分部門應(yīng)對各類自然災(zāi)害和傳染性疾病。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，生產(chǎn)安全事故逐步進(jìn)入高發(fā)期，安全生產(chǎn)工作得到高度重視。2003年，取得抗擊非典斗爭勝利后，黨和政府全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，大力推進(jìn)以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制）為核心內(nèi)容的國家應(yīng)急管理體系建設(shè)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在新的歷史方位，全面部署推進(jìn)新時(shí)代應(yīng)急管理工作，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持底線思維，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)；堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合；堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變；確立了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念、綜合減災(zāi)理念和自然災(zāi)害防治理念；堅(jiān)持以人為本、安全第一，牢固樹立發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)的安全發(fā)展理念；堅(jiān)持黨政同責(zé)，落實(shí)地方黨委和政府在災(zāi)害應(yīng)對中的主體作用和主體責(zé)任，建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系。我國應(yīng)急管理事業(yè)邁入新的歷史發(fā)展階段。
從整體來看，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國應(yīng)急管理體系和能力還存在一些短板：風(fēng)險(xiǎn)防范意識薄弱，面臨巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備能力亟待加強(qiáng)，國家應(yīng)急管理體系仍待優(yōu)化，應(yīng)急管理法律法規(guī)還不夠完備，應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制仍待完善，權(quán)威應(yīng)急專家（組）和應(yīng)急科技決策支撐機(jī)制亟待加強(qiáng)，一些地區(qū)和部門領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急指揮能力仍較薄弱，應(yīng)急管理培訓(xùn)體系不夠完備，公眾應(yīng)急科普宣教工作亟待加強(qiáng)，部分應(yīng)急物資日常儲備和產(chǎn)能儲備不足等。
國家應(yīng)急管理建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)
國家應(yīng)急管理體系建設(shè)涉及各層級政府、各有關(guān)部門，而且自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、耦合性越來越強(qiáng)，這些都為構(gòu)建新時(shí)代國家應(yīng)急管理體系帶來巨大挑戰(zhàn)。
記者：面對這些短板，應(yīng)進(jìn)一步健全國家應(yīng)急管理體系，您認(rèn)為要重視解決哪些問題？
薛瀾：一是如何從制度建設(shè)上解決“防”與“救”的問題。2018年黨政機(jī)構(gòu)改革后國家成立了專門的綜合應(yīng)急管理部門，可以解決應(yīng)急救援工作上的集中統(tǒng)籌、資源整合等問題，形成救援合力，減少各類災(zāi)害事故的損失。但不同的專業(yè)部門在不同領(lǐng)域應(yīng)急工作上仍可以有所作為，對各類災(zāi)害事故都要有相應(yīng)的力量實(shí)現(xiàn)滅早滅小，防止事態(tài)擴(kuò)大。此外，應(yīng)急管理現(xiàn)代化的核心之一就是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范工作，化解或減緩各種風(fēng)險(xiǎn)及其危害，從而大大降低應(yīng)急救援的壓力和損失。這就要求在解決這類問題時(shí)，相關(guān)專業(yè)部門要樹立正確的政績觀，主動承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范工作，同時(shí)，也需要應(yīng)急管理部門跨越政府部門界限，發(fā)揮好應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合防范和應(yīng)急準(zhǔn)備的作用，通過綜合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警、綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、開展災(zāi)后調(diào)查評估等措施，推動相關(guān)專業(yè)部門和社會各界的風(fēng)險(xiǎn)防范工作。
二是如何解決“上”與“下”的問題。當(dāng)前，應(yīng)急管理部門上下級之間更多屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，與“上下聯(lián)動”的應(yīng)急管理體制和災(zāi)害事故的高效協(xié)同應(yīng)對要求還不完全適應(yīng)，在日常應(yīng)急管理能力建設(shè)中此類問題更加突出。同時(shí)，地方應(yīng)急管理能力投入與建設(shè)往往受到各種因素的干擾，導(dǎo)致我國基礎(chǔ)應(yīng)急管理能力薄弱的問題長期難以解決。各級綜合應(yīng)急管理部門設(shè)立后，從地方應(yīng)急部門實(shí)際情況看，不少基層站所相關(guān)人員和職能還沒有整合，應(yīng)急管理工作大部分由地方安監(jiān)部門承擔(dān)，應(yīng)急工作不同程度存在人員少質(zhì)效低的問題。
三是如何解決“開”與“閉”的問題。首先，應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要擯棄閉門建設(shè)的思路，推動政府部門之間的開放和應(yīng)急管理體系建設(shè)的開放。高效運(yùn)行的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系需要大量的數(shù)據(jù)分析作為支撐，需要政府不同部門的通力協(xié)作，需要各層級政府的資源共享，需要全社會各方力量的積極參與。但是，目前很多政府部門之間存在嚴(yán)重的數(shù)據(jù)壁壘，數(shù)據(jù)“部門墻”和“行業(yè)墻”比較嚴(yán)重，導(dǎo)致嚴(yán)重的信息不對稱，風(fēng)險(xiǎn)信息不全、風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱的情況比較普遍。其次，各種應(yīng)急資源和能力建設(shè)也存在著部門分割、低水平重復(fù)建設(shè)的問題，在專業(yè)化部門管理與屬地化區(qū)域管理之間也存在著協(xié)調(diào)不足的問題。
提高國家應(yīng)急管理的制度化、規(guī)范化、程序化水平
應(yīng)急管理能力和水平是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)具有鮮明的中國特色，必須與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化保持同步。
記者：十九屆四中全會《決定》對國家應(yīng)急管理作出頂層制度設(shè)計(jì)，對此，您怎么看？
薛瀾：《決定》明確提出要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”，這為我們推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化指明了努力方向。
記者：制度的生命力在于執(zhí)行。您認(rèn)為應(yīng)從哪幾個(gè)方面推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)？
薛瀾：一是轉(zhuǎn)變觀念，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，把應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)從事件應(yīng)對轉(zhuǎn)到風(fēng)險(xiǎn)防范。未來的應(yīng)急管理現(xiàn)代化工作應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，在風(fēng)險(xiǎn)防范方面狠下功夫。首先，要盡快建立公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度，定期在國家不同層級、社會不同領(lǐng)域開展風(fēng)險(xiǎn)評估工作，將評估結(jié)果向社會發(fā)布，以增強(qiáng)全民風(fēng)險(xiǎn)防范意識。在風(fēng)險(xiǎn)評估基礎(chǔ)之上，制定風(fēng)險(xiǎn)降低和風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)劃，合理配置公共資源，逐步降低各類風(fēng)險(xiǎn)。其次，要建立健全重大災(zāi)害評估機(jī)制和事故調(diào)查機(jī)制，將調(diào)查重點(diǎn)推進(jìn)到關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)、政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、能力建設(shè)等深層次問題，從血的教訓(xùn)中深度學(xué)習(xí)反思，把事后學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反饋到事前的風(fēng)險(xiǎn)防范中去。
二是加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，在完善統(tǒng)一高效的國家綜合應(yīng)急管理指揮體系的同時(shí)，給地方政府在應(yīng)急管理體系設(shè)計(jì)方面留出充分的創(chuàng)新空間。綜合性應(yīng)急管理部門的設(shè)立，對于統(tǒng)一指揮、整合力量、更加高效地應(yīng)對各類突發(fā)事件起到了重要的作用。但是應(yīng)急管理部門在風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急指揮過程中，作為平行的政府部門去協(xié)調(diào)其他部門也面臨著不同程度的困難。一個(gè)解決的辦法是在中央和各級黨政部門設(shè)立跨部門的應(yīng)急管理委員會，平時(shí)負(fù)責(zé)制定應(yīng)急管理重大政策，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)推動風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)工作；重特大災(zāi)害事故發(fā)生后，轉(zhuǎn)化成為應(yīng)急指揮總部，代表黨中央、國務(wù)院和各級黨政部門組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、協(xié)調(diào)有力、指揮高效。同時(shí)，考慮到我國各地面臨的風(fēng)險(xiǎn)圖景差別較大，以及市縣層面應(yīng)急管理部門需要直接面對風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理的具體工作，建議給予市縣層面應(yīng)急管理部門在體制機(jī)制設(shè)計(jì)方面更大的自主創(chuàng)新空間。
三是多種方式并舉，大力加強(qiáng)國家應(yīng)急管理綜合能力的提高和配置的優(yōu)化。首先，要加強(qiáng)國家綜合性消防救援隊(duì)伍的建設(shè)，制訂發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化力量布局，強(qiáng)化裝備配備，健全指揮機(jī)制，完善保障措施，提升多災(zāi)種綜合救援能力，并承擔(dān)國際救援任務(wù)，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍規(guī)模和能力與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。其次，要提升全社會應(yīng)急管理能力和水平，做好宣傳教育工作，創(chuàng)新方法手段，培育公眾自救互救能力；還應(yīng)在法律法規(guī)方面采取措施，構(gòu)建社會力量參與應(yīng)急救援的制度安排，充分發(fā)揮社會組織在地方應(yīng)急管理體系建設(shè)中的巨大潛力。最后，要把應(yīng)急管理能力培訓(xùn)列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)的必修內(nèi)容，切實(shí)提升各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力。