中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站 蘭琳宗
北京新發(fā)地批發(fā)市場(chǎng)疫情發(fā)生后，人們?cè)陉P(guān)心防控進(jìn)展的同時(shí)也在關(guān)注，城市規(guī)劃建設(shè)如何更好地應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站就此采訪了清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、博士生導(dǎo)師田莉。
超大城市批發(fā)市場(chǎng)考慮遠(yuǎn)離中心城區(qū)
問：從武漢華南海鮮批發(fā)市場(chǎng)到北京新發(fā)地批發(fā)市場(chǎng)，農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)再次成為疫情發(fā)生地。一些城市大型批發(fā)市場(chǎng)，離城區(qū)較近，批發(fā)零售不分、人流密集，附近交通擁堵等問題突出，受到很多關(guān)注。從城市規(guī)劃角度，對(duì)于超大城市來(lái)說(shuō)，像農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)應(yīng)該怎么科學(xué)合理布局？
田莉：從規(guī)劃上來(lái)說(shuō)，大型農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)屬于人流、車流比較頻密的區(qū)域。如果離中心城區(qū)過近，配套的交通、停車設(shè)施難以跟上，經(jīng)常會(huì)形成交通擁堵點(diǎn)。此外，若自身內(nèi)部管理不善，衛(wèi)生條件不好（臟亂差），也容易成為公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)域。新發(fā)地批發(fā)市場(chǎng)地處南四環(huán)與京開高速交界處，人流、車流量很大；武漢疫情集中發(fā)生地之一的華南海鮮市場(chǎng)，也是占據(jù)漢口火車站旁的黃金區(qū)位，增加了病毒蔓延擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，由于城市的擴(kuò)張，中心城區(qū)的邊界范圍不斷擴(kuò)大。原來(lái)北京新發(fā)地市場(chǎng)所處的區(qū)位本為城市郊區(qū)，但隨著城市擴(kuò)張，它成為中心區(qū)的一部分。所以，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，對(duì)空間布局進(jìn)行調(diào)整和重構(gòu)是必然的。一般而言，大型的批發(fā)市場(chǎng)最好還是能遠(yuǎn)離中心城區(qū)，這對(duì)于緩解交通壓力、防范突發(fā)事件、提升應(yīng)急能力都有好處。
另一方面，批發(fā)市場(chǎng)自身完善內(nèi)部管理也很重要，比如預(yù)留應(yīng)急設(shè)施，改善衛(wèi)生環(huán)境條件，發(fā)展線上、線下業(yè)務(wù)相結(jié)合的新業(yè)態(tài)，完善倉(cāng)儲(chǔ)、物流傳輸鏈等等。從空間布局和內(nèi)部管理兩方面，去減少這種人流、貨物大進(jìn)大出對(duì)城市的影響。實(shí)際上，在《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》里面也已經(jīng)提到，嚴(yán)禁新建和擴(kuò)建各類區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)，為市民提供保障的農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變和業(yè)態(tài)升級(jí)。
城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生同源同根、密切相關(guān)
問：從歷史上看，城市規(guī)劃和公共衛(wèi)生密切相關(guān)。事實(shí)上，現(xiàn)代城市規(guī)劃的興起正是源起于應(yīng)對(duì)城市疫病，能否簡(jiǎn)要介紹一下兩者歷史淵源和學(xué)科間的交叉發(fā)展？
田莉：城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生有著深厚的淵源，均是為了應(yīng)對(duì)19世紀(jì)中葉西方城市嚴(yán)峻的公共健康問題而誕生的學(xué)科門類。大體上，隨時(shí)代發(fā)展，兩者有一個(gè)“同源-分化-再交匯”的演變進(jìn)程。
1831-1832年在英國(guó)爆發(fā)的霍亂引發(fā)了一系列官方和私人的衛(wèi)生調(diào)查，其中最著名的即是埃德溫?查德威克于1842年發(fā)表的《大不列顛勞動(dòng)人口衛(wèi)生狀況報(bào)告》。他堅(jiān)信疾病的“瘴氣說(shuō)”，認(rèn)為正是腐殖物、排泄物和垃圾散發(fā)的氣體導(dǎo)致了疾病，因此將公共健康問題“更多的歸因于環(huán)境問題”。1848年，由他主持制定的《公共衛(wèi)生法》在英國(guó)國(guó)會(huì)得以通過，成為人類歷史上第一部綜合性的公共衛(wèi)生法案。法案確立了政府在城市建設(shè)與公共健康領(lǐng)域的職責(zé)與權(quán)力，采取了一系列城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生的基本手段來(lái)應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的城鎮(zhèn)公共健康問題。一個(gè)經(jīng)典的案例是，當(dāng)時(shí)倫敦霍亂流行，被認(rèn)為與城市中采用明渠排污有很大的關(guān)系，后采用封閉的給水排水系統(tǒng)，確保干凈的水源，控制了疫情的蔓延。
倫敦霍亂死亡與水管圖
1872年，美國(guó)公共健康協(xié)會(huì)的七位發(fā)起人中，兩位是城市規(guī)劃師。1876年，英國(guó)醫(yī)生本杰明?沃德?里查森構(gòu)想了一個(gè)“健康城市”的理想模型。1898年霍華德提出“田園城市（Garden City）”理論，希望通過城市規(guī)劃，在區(qū)域范圍內(nèi)合理分布人口和綠化，創(chuàng)造健康的城鄉(xiāng)環(huán)境，這也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃誕生的標(biāo)志。可以說(shuō)，對(duì)公共健康的關(guān)注，是推動(dòng)現(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ弧?/p>
到19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，隨著“瘴氣說(shuō)”的式微和“細(xì)菌說(shuō)”的突破，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的興趣從物質(zhì)環(huán)境建設(shè)更多地轉(zhuǎn)向了細(xì)菌學(xué)、免疫學(xué)研究。城市規(guī)劃的關(guān)注則開始轉(zhuǎn)向空間的建設(shè)，大量建筑師逐步承擔(dān)起規(guī)劃師的職責(zé)，將諸多現(xiàn)代建筑理論引入規(guī)劃領(lǐng)域。公共衛(wèi)生與城市規(guī)劃逐步分野，各自發(fā)展。
二戰(zhàn)以后，環(huán)境污染、社會(huì)不平衡矛盾加劇，“城市病”日益嚴(yán)重，城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生再度交匯。1984年在WHO支持下召開的“健康多倫多2000”會(huì)議提出了“健康城市”（Healthy Cities）的概念。健康城市同時(shí)注重物質(zhì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境，是一個(gè)綜合的概念。隨著健康城市運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，越來(lái)越多的學(xué)者投入城市規(guī)劃和公共衛(wèi)生的交叉研究。不少學(xué)者基于微觀尺度，通過大量實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)醫(yī)療設(shè)施分布、路網(wǎng)格局、出行方式以及交通安全等與公共健康水平息息相關(guān)。健康影響評(píng)估逐漸成為健康城市規(guī)劃中的重要技術(shù)工具，被廣泛用于健康城市中具體項(xiàng)目和行為的評(píng)估。哈佛大學(xué)、加州伯克利大學(xué)、佐治亞理工學(xué)院等諸多美國(guó)高等院校相繼設(shè)立公共衛(wèi)生與城市規(guī)劃聯(lián)合學(xué)位或雙學(xué)位，為其后的學(xué)科交叉研究培養(yǎng)了眾多的研究者和實(shí)踐者。
這次新冠肺炎疫情全球大流行，對(duì)城市規(guī)劃帶來(lái)很多沖擊和思考，包括城市規(guī)劃如何能在防控傳染病疫情、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等方面有更多作為，并在未來(lái)強(qiáng)化控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的能力等等。相信疫后城市規(guī)劃和公共衛(wèi)生的交叉研究會(huì)有很多新的成果。
在城市規(guī)劃中注意為疫情應(yīng)對(duì)留白
問：這次疫情給超大城市的城市規(guī)劃帶來(lái)哪些新的課題和研究啟示？
田莉：疫情發(fā)生后，學(xué)界對(duì)公共健康和城市規(guī)劃間的關(guān)系討論熱烈，既有理論層面城市健康話題的研究，也有實(shí)務(wù)操作層面的關(guān)注。
從城市規(guī)劃的角度出發(fā)，我覺得有兩個(gè)方面的啟示。一個(gè)是在規(guī)劃中，更加注重健康城市建設(shè)，更加注重創(chuàng)造促進(jìn)居民日常健康提升的環(huán)境。比如，小區(qū)周邊配套體育鍛煉設(shè)施、高品質(zhì)公共空間，來(lái)促進(jìn)居民的社會(huì)交往和身心健康；通過規(guī)劃布局社區(qū)醫(yī)院，更好推動(dòng)分級(jí)診療，強(qiáng)化社區(qū)醫(yī)院的軟硬件建設(shè)，提升社區(qū)在應(yīng)對(duì)公共健康問題上的能力；提升辦公、商業(yè)等建筑和居住小區(qū)的健康安全標(biāo)準(zhǔn)，避免受污染物暴露的風(fēng)險(xiǎn)等等。另一方面，要在規(guī)劃中為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件留白，針對(duì)重大公共衛(wèi)生事件進(jìn)行防范。這次武漢的火神山、雷神山醫(yī)院就是在空地上建的。各個(gè)超大城市可能都要考慮，在規(guī)劃時(shí)做好大型應(yīng)急疫病救治醫(yī)院用地選址，預(yù)留交通和基礎(chǔ)設(shè)施接入條件，預(yù)建相應(yīng)的配套設(shè)施。再有，像武漢這次“方艙醫(yī)院”發(fā)揮重要作用，城市規(guī)劃時(shí)，也可以參照在體育館、展覽館、會(huì)展中心、綠地廣場(chǎng)等規(guī)劃設(shè)計(jì)中考慮應(yīng)急防疫救治設(shè)施接口和空間，做好平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的精心設(shè)計(jì)，避免平時(shí)浪費(fèi)、戰(zhàn)時(shí)用不上。還有，注重應(yīng)急物資、城市生活必需品等的生產(chǎn)能力規(guī)劃，推動(dòng)完善應(yīng)急物資供應(yīng)保障網(wǎng)。總而言之，為應(yīng)對(duì)突出事件，不僅僅是疫情，包括地震、水災(zāi)等，城市規(guī)劃有些避難場(chǎng)所和留白空間的設(shè)計(jì)是非常重要的。
加強(qiáng)跨學(xué)科合作，把健康影響評(píng)估嵌入到城市規(guī)劃之中
問：習(xí)近平總書記提出，樹立“全周期管理”意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。從全周期管理出發(fā)，城市規(guī)劃在應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)、提升城市治理水平方面可以發(fā)揮怎么樣的作用？
田莉：城市治理是一個(gè)大的概念，城市規(guī)劃是其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。全周期管理意識(shí)，很重要的一個(gè)方面就是城市治理樹立全局觀、系統(tǒng)觀，形成事前、事中、事后全流程治理的一個(gè)閉環(huán)。也就是每一個(gè)環(huán)節(jié)，都要立足于全局考慮。城市規(guī)劃，也是如此。
在這個(gè)意義上而言，城市規(guī)劃一開始可能就要把應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生等重大風(fēng)險(xiǎn)考慮進(jìn)去。以前對(duì)于公共健康的關(guān)注，城市規(guī)劃更多在于醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的布局，按照居住區(qū)的千人指標(biāo)，多少人要配三甲醫(yī)院、街道醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院等，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)該從醫(yī)療設(shè)施、居住環(huán)境、空間綠化、道路規(guī)劃、保障設(shè)施、應(yīng)急設(shè)施等多方面、整體上進(jìn)行健康影響評(píng)估，來(lái)完善城市規(guī)劃。這樣，不僅城市健康水平能得到提升，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件也有更好的響應(yīng)機(jī)制。
近年來(lái)，健康影響評(píng)估作為一種新興的分析工具在一些發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)劃中引起關(guān)注，我們也可以借鑒，組建相應(yīng)的機(jī)構(gòu)如健康影響評(píng)估實(shí)施小組，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，并遵守嚴(yán)格的評(píng)估程序。此外，未來(lái)，城市規(guī)劃也要強(qiáng)化與公共衛(wèi)生、環(huán)境治理、信息技術(shù)等學(xué)科的跨學(xué)科合作，規(guī)劃管理部門加強(qiáng)與公共衛(wèi)生部門的合作，引導(dǎo)公眾參與和監(jiān)督，促進(jìn)城市規(guī)劃水平的提升，也促進(jìn)城市治理能力的提升。