改革創新開創反壟斷工作新局面
訪市場監管總局副局長、國家反壟斷局局長、國務院反壟斷委員會秘書長甘霖
中央紀委國家監委網站 韓亞棟
市場監管總局圍繞平臺經濟、醫藥、公用事業、建材、汽車等民生發展重點領域，強化反壟斷監管執法，切實保護和促進市場公平競爭。圖為上海市市場監管局反壟斷執法現場。（上海市市場監管局供圖）
中央經濟工作會議要求，深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當競爭，以公正監管保障公平競爭。
2021年11月18日，國家反壟斷局掛牌。此次機構調整，為進一步完善反壟斷體制機制，做好反壟斷工作提供了堅強組織保障。
反壟斷執法機構調整的背景和主要內容是什么？當前反壟斷監管執法面臨哪些挑戰？如何落實中央經濟工作會議要求，深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當競爭？記者專訪了市場監管總局副局長、國家反壟斷局局長、國務院反壟斷委員會秘書長甘霖。
市場監管總局加掛“國家反壟斷局”牌子，設立競爭政策協調司、反壟斷執法一司、反壟斷執法二司，分工負責反壟斷相關工作，同時組建競爭政策與大數據中心，強化反壟斷、競爭政策理論研究和技術支撐
記者：近年來，反壟斷執法機構歷經幾次改革。可否介紹一下反壟斷執法機構的歷史沿革，以及此次機構調整的背景和主要內容？
甘霖：2008年8月，我國《反壟斷法》實施時，反壟斷執法由國家發展改革委、商務部和原工商總局分工負責，其中國家發展改革委負責查處價格壟斷行為，商務部負責經營者集中反壟斷審查，原工商總局負責除價格壟斷行為以外的壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭反壟斷執法工作。
2018年2月，黨的十九屆三中全會作出加強和優化政府反壟斷職能的部署。根據《深化黨和國家機構改革方案》和關于國務院機構改革方案的決定，組建市場監管總局，負責反壟斷統一執法，整合了國家發展改革委、商務部、原工商總局的反壟斷職責，消除了此前存在的職責交叉、執法尺度不一等問題，優化了反壟斷執法體制，提高了反壟斷執法效能。同年12月，市場監管總局依據《反壟斷法》，授權各省、自治區、直轄市人民政府市場監督管理部門，負責本行政區域內反壟斷執法工作，建立起中央和省兩級負責、優化協同高效的反壟斷執法體制。
進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，對建設全國統一市場和保護公平競爭提出了更高要求。今年3月和8月，習近平總書記在中央財經委員會第九次會議和中央全面深化改革委員會第二十一次會議上，對充實反壟斷監管力量、增強監管權威性作出重要指示。在黨中央、國務院高度重視下，市場監管總局加掛“國家反壟斷局”牌子，設立競爭政策協調司、反壟斷執法一司、反壟斷執法二司，分工負責反壟斷相關工作。同時，組建競爭政策與大數據中心，強化反壟斷、競爭政策理論研究和技術支撐。這次機構調整，進一步充實了反壟斷監管力量，為做好反壟斷工作提供堅強保障。
今年“618”和“雙11”期間，網絡零售市場“二選一”行為基本停止，市場競爭秩序明顯好轉
記者：近年來，市場監管部門在強化反壟斷、推進公平競爭政策實施方面主要開展了哪些工作？成效如何？
甘霖：2018年機構改革以來，市場監管部門統籌發展和安全、效率和公平、活力和秩序、國內和國際，統籌監管執法和制度建設，統籌線上線下一體化監管和平等對待各類市場主體，強化反壟斷、深入推進公平競爭政策實施，保護和促進市場公平競爭。
完善公平競爭政策法規體系。持續完善反壟斷法律制度體系，推進修訂《反壟斷法》，制定《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》等5部規章，發布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》等8部指南指引，修訂出臺《公平競爭審查制度實施細則》，制定《公平競爭審查第三方評估實施指南》，健全公平競爭審查規則，優化工作機制，基本建立起覆蓋線上線下、日趨系統完備的競爭法律制度體系。
強化反壟斷監管執法。圍繞平臺經濟、醫藥、公用事業、建材、汽車等民生發展重點領域，查處壟斷案件345件、審結經營者集中案件1920件。不斷提升反壟斷監管執法透明度，加強行政指導和執法信息公示，發布反壟斷執法年度報告，督促引導企業自覺依法合規經營。在查處某醫藥壟斷協議案中，當事人與一級經銷商、二級經銷商、連鎖型藥店等交易相對人達成固定和限定價格的壟斷協議，導致藥品價格顯著上漲，嚴重損害消費者利益。通過對當事人進行行政處罰，促使藥品價格回歸競爭水平，保障患者用藥利益，減輕就醫負擔。
維護全國統一大市場。全面落實公平競爭審查制度，廢止和修訂妨礙全國統一市場和公平競爭的文件近3萬件。加大反壟斷監管力度，及時查處指定交易、妨礙商品要素自由流通等濫用行政權力排除、限制競爭行為。比如，對有的地方通過設置妨礙市場主體平等進入和退出條件、實行區別性歧視性優惠政策、指定交易等方式，實施地方保護和構筑區域壁壘進行立案查處，及時糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為，依法保護市場公平競爭。
記者：市場監管部門在強化平臺經濟反壟斷方面采取了哪些舉措？
甘霖：近年來，我國平臺經濟快速發展，成為經濟社會發展的新動能。同時，平臺壟斷、競爭失序問題逐步顯現，不僅帶來影響市場公平競爭、抑制創新活力、損害中小企業和消費者合法權益、妨礙社會公平正義等問題，甚至給數據安全、信息安全、經濟安全和社會公共利益安全帶來風險。市場監管總局有力有序強化競爭監管，堅決反對壟斷、防止資本無序擴張。
完善平臺經濟反壟斷制度規則。加快推進《反壟斷法》修訂，修正草案已提請全國人大常委會審議。發布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，對平臺經濟領域相關市場界定、市場支配地位認定等難點問題和“二選一”、算法共謀、大數據殺熟等典型壟斷行為反壟斷監管作出系統性規定，增強反壟斷法律制度的可操作性和可預期性。
依法查處社會反映強烈的“二選一”行為。依法查處平臺經濟領域“二選一”壟斷案，并發出行政指導書，要求涉案企業全面整改，對防止平臺壟斷、規范競爭行為發揮了重要作用。今年“618”和“雙11”期間，網絡零售市場“二選一”行為基本停止，市場競爭秩序明顯好轉，平臺內商家特別是中小經營者得到更廣闊空間。
嚴格依法審查平臺企業經營者集中案件，保護有利于創新的公平競爭環境。依法嚴格審查平臺企業經營者集中案件，提升經營者集中反壟斷審查效率，降低企業制度性交易成本。今年1至10月，立案和審結數量較去年同期增長48.7%和50.4%，平均立案和審結時間較機構改革前縮短1/3以上。嚴格審查平臺企業并購行為，防止“掐尖式并購”；依法責令解除廣受詬病的網絡音樂獨家版權，重塑相關市場競爭格局。深入核查平臺企業違法實施經營者集中案件線索，2020年以來對88件違法實施經營者集中案件作出行政處罰，處罰金額6000萬元。
舉報是目前發現問題線索的主要途徑，反壟斷執法機構采取五種措施調查涉嫌壟斷行為。確定具體罰款數額時，綜合考慮違法行為性質、程度和持續時間等因素
記者：可否介紹一下反壟斷監管執法的相關程序？比如問題線索來源，反壟斷執法機構對涉嫌壟斷行為的調查主要采取哪些措施？如何作出行政處罰決定？
甘霖：從監管實踐看，反壟斷執法機構主要通過依據職權主動發現、舉報、上級機關交辦、其他機關移送、下級機關報告、信訪轉辦、公眾留言等途徑，發現壟斷案件線索。據統計，舉報是目前發現問題線索的主要途徑，約占總線索數的三分之二。我們已建立起較為完備的線索核查處理規則，對線索實行閉環管理，以及時發現和制止壟斷行為。
根據《反壟斷法》《行政處罰法》《市場監督管理行政處罰程序規定》等，反壟斷執法機構調查涉嫌壟斷行為，可采取以下五種措施：一是進入被調查的經營者的營業場所或者其他有關場所進行檢查；二是詢問被調查的經營者、利害關系人或者其他有關單位或者個人，要求其說明有關情況；三是查閱、復制被調查的經營者、利害關系人或者其他有關單位或者個人的有關單證、協議、會計賬簿、業務函電、電子數據等文件、資料；四是查封、扣押相關證據；五是查詢經營者的銀行賬戶。反壟斷執法機構采取上述措施需按程序進行。被調查的經營者、利害關系人或者其他有關單位或者個人應當配合反壟斷執法機構依法履行職責，不得拒絕、阻礙反壟斷執法機構的調查。
根據《反壟斷法》規定，反壟斷執法機構確定具體罰款數額時，應當考慮違法行為的性質、程度和持續的時間等因素。反壟斷執法機構依法對涉嫌壟斷行為進行全面、客觀、公正地調查，形成調查報告，提出行政處罰建議，并依法履行案件審核或法制審核、報批、行政處罰告知等程序后，作出行政處罰決定。反壟斷執法機構依法全面保障當事人的陳述申辯和聽證等權利，確保案件事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合法。目前正在修訂的《反壟斷法》，將進一步完善反壟斷相關制度和法律責任，加大對壟斷行為的處罰力度，強化反壟斷權威和效能。
進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，對反壟斷監管執法提出更高要求
記者：當前反壟斷監管執法面臨的主要挑戰是什么？
甘霖：經過改革開放40多年快速發展，我國已成為世界第二大經濟體，國內超大規模市場已經形成，中國特色社會主義市場經濟體制日趨完善。隨著經濟快速發展、市場主體大幅擴容、線上線下市場加速融合，企業規模和產業集中度不斷增加，市場力量的競合關系和競爭程度發生深刻變化，部分領域壟斷和競爭失序風險逐步顯現。進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，對反壟斷監管執法提出更高要求。
公平競爭制度有待進一步完善。近年來，我國反壟斷法律制度體系不斷完善，但仍存在相關制度規定較為原則、對部分壟斷行為處罰力度不夠等問題。特別是隨著數字經濟快速發展，新產業新業態新模式層出不窮，競爭方式與傳統經濟存在較大差異，競爭行為影響更加復雜，迫切需要進一步完善相關反壟斷法律制度。
反壟斷監管效能有待進一步提升。反壟斷涉及面廣，監管執法政策性、專業性、技術性強。當前我國反壟斷監管執法不斷向縱深推進，對保護市場公平競爭、維護消費者利益和社會公共利益發揮了積極作用，但同時也存在監管專業技術支撐不足、監管能力有待進一步提升、監管協同性有待進一步增強等問題。必須統籌推進線上線下一體化、事前事中事后全鏈條監管，加快構建全方位、多層次、立體化監管體系，持續提升反壟斷監管執法隊伍素質，加快推進科技賦能，綜合運用相關法律和監管工具，不斷提升反壟斷監管執法效能。
公平競爭文化有待進一步培育。《反壟斷法》實施13年來，我國企業公平競爭意識明顯提高，競爭合規管理制度不斷健全，全社會公平競爭理念不斷增強，但與實現高質量發展等要求相比仍存在一定差距。必須進一步強化公平競爭意識，引導全社會形成崇尚、保護和促進公平競爭的市場環境。
記者：反壟斷工作下一步有哪些考慮？如何落實中央經濟工作會議要求，深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當競爭？
甘霖：習近平總書記在中央深改委第二十一次會議上，對強化反壟斷、深入推進公平競爭政策實施提出明確要求，為做好反壟斷指明了方向，提供了根本遵循。必須深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神，貫徹落實黨的十九屆六中全會和中央經濟工作會議精神，充分發揮反壟斷職能作用，當好公平競爭制度的建設者、市場公平競爭的保護者、消費者利益的維護者、全國統一市場的護衛者、貿易和投資自由化便利化的推動者。
完善反壟斷法律制度，進一步筑牢法治根基。推動加快修訂《反壟斷法》，持續完善配套立法，不斷健全市場準入制度、公平競爭審查機制、數字經濟公平競爭監管制度、預防和制止濫用行政權力排除限制競爭制度等。
加強反壟斷監管執法，進一步維護市場公平競爭秩序。持續規范平臺經濟、科技創新、信息安全、民生保障等重點領域競爭行為，嚴格依法查處壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為。持續加強經營者集中反壟斷審查，防止“掐尖式并購”和資本無序擴張。健全市場競爭狀況監測評估和預警制度，加強壟斷和競爭失序風險研判和識別預警。加強競爭法律制度和政策宣傳培訓，增強政策透明度和可預期性，督促企業提升合規意識和能力。
優化反壟斷監管體制機制，進一步提升反壟斷監管效能。加強行政執法和司法保護銜接、市場監管和行業管理協調、競爭政策和產業政策協同，注重借鑒國際經驗、加強開放合作、參與全球治理，不斷提升適應和運用國際規則的能力。