中央紀委國家監委網站 黃秋霞 楊文佳
2021年12月16日，中央生態環境保護督察組現場督察發現，黑龍江省綏化市在建的交通項目非法侵占大量黑土耕地。
2021年12月19日，中央生態環境保護督察組現場督察發現，黑龍江省海倫市共合鎮擁軍村侵蝕溝損毀黑土耕地。 （中央生態環境保護督察辦公室供圖）
“一兩土二兩油”，這是對黑土地肥力的形象說法。因有機質含量最高、產出能力最強，黑土地被譽為“耕地中的大熊貓”。
近日，第二輪第五批中央生態環境保護督察通報，位于東北黑土核心區的黑龍江省綏化市存在大量“未批先建”違法占用黑土耕地等問題。工作人員發現黑土保護措施落實不到位的問題普遍存在。
保護好黑土地，確保黑土地不減少、不退化，是習近平總書記提出的明確要求。此次通報反映出哪些突出問題？背后原因又是什么？如何舉一反三壓實責任？
黑龍江省綏化市兩個違規推動的建設項目，實際違法占用黑土耕地18144畝
綏化市位于松嫩平原的呼蘭河流域，地處黑龍江省中部漫川漫崗區，有著“中國寒地黑土特色農業物產之鄉”美名。
“完全沒想到，金貴的黑土地被糟蹋了這么多。”中央第一生態環境保護督察組工作人員何歆告訴記者，2018年以來，綏化市存在大量“未批先建”違法占用黑土地問題，大量黑土耕地，甚至永久基本農田遭到破壞。僅兩個違規推動的建設項目，實際違法占用黑土耕地就達到18144畝，其中永久基本農田10923畝，“類似情況在其他黑土分布區也比較普遍。”
問題如何浮出水面？“督察進駐前期，我們調閱了大量審計、土地督察有關資料，從中梳理出2018年以來綏化市共發生占用黑土耕地違法案件124起。”何歆介紹，經過調查，綏化市2019年以來強力推動的兩個省級交通建設項目，在未實施農用地征收、未落實耕地占補平衡、未取得用地審批手續和項目開工許可的情況下，違法開工建設。當地明知手續不全，卻要求相關職能部門“卸下怕追責的思想包袱”“從工作大局出發寬松執法”。在項目實施中，也未按要求將剝離的表土用于土地復墾和改良治理。
在治理侵蝕溝方面，問題同樣不少。侵蝕溝是東北黑土區水土流失的典型表現形式，直接導致黑土地數量減少、土層變薄。綏化市是《全國水土保持規劃（2015—2030年）》明確的侵蝕溝治理重點區域，全市有1.4萬余條侵蝕溝，溝壑總面積達128.9平方公里，自然損毀黑土耕地十余萬畝。
何歆指出，綏化市在治理侵蝕溝中“等靠要”思想嚴重，治理工作推進十分緩慢。根據《黑龍江省侵蝕溝治理工程實施方案（2017—2020年）》，綏化市應于2020年底前完成1152條侵蝕溝治理任務，實際僅完成治理256條。該市慶安縣應完成128條侵蝕溝治理任務，實際一條都未完成治理，明顯不作為。現場督察發現，慶安縣民旺治理項目區侵蝕溝密布，大片耕地千溝百壑；海倫市共合鎮多條侵蝕溝近年來仍在快速擴大。
此外，為保護耕作層表土資源，《黑龍江省耕地保護條例》和《東北黑土地保護規劃綱要（2017—2030年）》明確要求，對非農業建設項目所占用耕地的耕作層土壤應進行剝離，剝離的土壤主要用于土地復墾和改良治理。
然而，綏化市2017年以來實施的426個已辦理用地審批手續的非農業建設項目中，僅有5個項目編制表土剝離方案并實施剝離，多達1.3萬余畝耕地被直接占用，超過180萬立方米的黑土資源沒有得到有效再利用。綏化市有關部門對以上問題監管缺位，有法不依、執法不嚴。
“綏化市黑土地保護工作暴露出的短板，反映出分布廣泛的黑土地亟須進行統籌保護和治理。”中央生態環境保護督察辦公室有關負責人表示。
落實黑土地保護政策大打折扣、弄虛作假，是黑土地保護和治理不力的突出問題
記者調查發現，落實黑土地保護政策大打折扣、弄虛作假，是黑土地保護和治理不力的突出問題。
吉林省位于東北黑土地腹地，全省90%以上耕地為黑土地。2018年7月，《吉林省黑土地保護條例》正式實施，依法對黑土地進行保護。2021年9月，中央第一生態環境保護督察組督察發現，扶余市對黑土地保護重視不夠，貫徹落實《條例》不到位，建設占用黑土地表土剝離和控制化肥農藥施用量等措施不落實，部分黑土地遭到破壞。
督察組指出，督察發現，2018年至2020年，扶余市6個項目占用黑土地，均未按照《條例》以及相關政策規定，實施表土剝離，造成黑土地壓覆、破壞，面積達8.83公頃。2018年，僅扶余市第一實驗學校建設，就占用黑土地5.78公頃；松原碧藍士循環經濟扶余有限公司2.5萬噸馬鈴薯制成品項目未經審批，占用黑土地1.51公頃，不但未實施表土剝離，還將修建廢水貯存池挖出的耕作層黑土用于路基建設。
地方政府統一口徑弄虛作假、應付督察，是督察中的又一發現。《條例》規定，縣級以上人民政府應當組織實施測土配方施肥，支持有機肥料的研發、生產和施用，鼓勵土地經營者積造、施用農家肥等有機肥料，降低化肥使用量，嚴格控制農藥使用量。督察組發現，扶余市化肥減量和農藥控制數據嚴重不實。
“扶余市未按要求對化肥使用情況開展定點調查，而是通過農民種植習慣推算使用量，化肥減量數據‘齊步走’，調查統計流于形式。”督察組指出，陶賴昭鎮化肥使用情況調查統計表顯示，雖然種植的土地條件不同，但同一個村的農戶單位面積化肥施用削減比例完全一致；烏金村8個調查戶2020年化肥施用量較2019年削減比例均為9.09%，2019年化肥施用量較2018年削減比例均為5.71%；永利村10個調查戶2020年化肥施用量較2019年削減比例均為5.17%，2019年化肥施用量較2018年削減比例均為3.33%。
然而，督察組隨機走訪調查表上的農戶發現，一些農戶為增加產量，加大了化肥施用量，與當地有關部門上報的數據趨勢相反。
扶余市農藥調查統計數據也存在類似情況。據督察組介紹，該市有關部門向轄區內各鄉鎮統一布置黑土地督察常規知識和注意事項，并分發2018年至2020年化肥農藥使用量、農膜回收率等理論參考數據，授意各鄉鎮統一口徑，要求在督察組要材料時“不要一次性都拿出”，要咬定有關數據來自實地調查。當督察組走訪農戶時，相關部門工作人員屢次“搶答”，并“指導”農戶注意說法，相關做法實屬應付督察、弄虛作假。
一些地方、部門責任缺失、敷衍應對，監管不足、措施不力，形成監管盲區，為盜采倒賣打開方便之門
作為世界僅有的三大黑土區之一，東北平原擁有典型黑土耕地面積達到2.78億畝，是守住18億畝耕地紅線中的關鍵部分。黑土地保護不力直接影響糧食生產、農業發展，對東北地區生態安全和國家糧食安全構成巨大威脅。
中央生態環境保護督察辦公室有關負責人告訴記者，由于長期高強度開發利用、水土流失等原因，東北地區黑土地退化問題嚴重，土層變薄、肥力變瘦、質地變硬，形勢已經相當嚴峻。
“有些擁有重要黑土資源的地市，對黑土地保護的極端重要性缺乏深刻認識，保護為發展讓路的沖動還是比較強烈，對維護周期長、資金耗費多的黑土地保護工作態度消極，敷衍應對、流于形式，作風不嚴不實，導致相關要求落實不到‘最后一公里’，甚至是根本就不落實。”該負責人介紹。
在監管層面，有關部門責任缺位，履職能力有短板，不僅工作進度遲緩，且拿不出有效的措施和辦法來管理。“有些職能部門根本就不知道自己有保護黑土的職能。”何歆坦言，項目建設被剝離的黑土應用作土地復墾、中低產田改良，但因相關部門監管不到位，這些黑土實際上被全部浪費了。
記者梳理自然資源部執法局通報的2021年土地違法案例發現，監管不力問題相當突出。2021年1月，馬某、王某等4人以改造土地為名盜采泥炭黑土，涉及黑龍江省五常市沙河子鎮福太村耕地143.15畝，哈爾濱市紀委監委對履職不力的13名責任人給予黨紀政務處分。2019年4月，遼寧某國際貿易有限公司擅自占用法庫縣依牛堡子鎮崔家屯村、三面船鎮馬家溝村耕地25.31畝建設仙俠鎮項目，該縣紀委監委對4名責任人予以批評教育、誡勉談話。
執法監管不嚴、措施不力，形成監管盲區、薄弱區，還為盜采倒賣打開方便之門。一位從事園林綠化行業的業內人士向記者透露，使用黑土種植的綠化植物成活率較高，黑土在園林綠化領域頗受歡迎，“一些不法分子趁‘月黑風高’去濕地、農田等盜挖黑土，多的一晚上能掙十幾萬元，幾乎是沒有成本的暴利。”記者瀏覽幾大電商平臺也發現，不少商家正在售賣“東北草炭土”“東北腐殖土”，售價約為每斤2元，購買量大還能優惠。
“在制度建設層面，目前，國家、東北地區已制定了一些保護黑土地的規劃和實施方案，但仍存在政策協同性不足、穩定投入機制未建立、責任主體不夠明確等問題，容易各自為戰、缺乏統籌。”何歆舉例說，就跨地域分布的黑土侵蝕溝而言，所需治理資金較多，誰來出、出多少、誰監督等方面尚無成熟的工作機制。
保護黑土地刻不容緩，必須強化政治監督，精準規范用好問責利器，壓實黨委政府主體責任
為守住稀缺的黑土地資源，保護和提升黑土耕地質量，綜合治理黑土地水土流失，刻不容緩。
多位受訪者認為，將黑土地保護納入法治軌道，嚴格規范土地利用和耕地質量保護行為是治本之策。記者注意到，十三屆全國人大常委會第三十二次會議對《中華人民共和國黑土地保護法（草案）》進行了審議，正在公開征集意見。地方立法層面，《黑龍江省黑土地保護利用條例》將于今年3月1日起施行。
推動保護黑土地，紀檢監察機關責任在肩。相關地區紀檢監察機關從講政治的高度，立足職責職能，強化政治監督，精準規范用好問責利器，壓實黨委政府主體責任。
吉林省四平市紀委監委開展黑土地保護專項監督，向市政府發送《關于做好黑土地保護立法工作的提示函》，建議提請市人大出臺專門條例，嚴格規范水土流失治理、保護性耕作等，并強化對黑土地保護工作的考核問責。
該市紀委監委還制定任務清單，明確10個方面67項監督重點，并對監督事項量化指標，監督查處涵養黑土地不力、惠民富農政策落地不實、農資生產經營領域監管不力等問題，防止保護工作走形式、打折扣。此外，向市農業農村局、市場監督管理局等部門發送監督工作交辦單，要求加強監管執法，嚴防質量不合格化肥以及偽劣農藥流向黑土地。
為保護寶貴耕地資源，遼寧省紀委監委開展農村亂占耕地建房、“大棚房”及違建別墅問題等三個專項整治，從嚴從快查處腐敗、作風和失職失責問題，堅決遏制黑土耕地非農化、非糧化。自專項整治開展以來，全省紀檢監察機關已給予黨紀政務處分689人。
“東北地區一定要從保障國家糧食安全這一‘國之大者’的戰略高度，充分認識黑土地保護的重大意義。”中央紀委國家監委駐生態環境部紀檢監察組有關負責人告訴記者，該紀檢監察組嵌入式監督督察組工作，要求重點督察貫徹黨中央關于黑土地保護決策部署的情況，嚴實深細調查取證、認定事實，科學、精準問責。
針對綏化市黑土地保護不力問題，該紀檢監察組要求當地嚴肅問責、掛圖整改。同時，通過明確監督臺賬、列席專題會議等方式，對駐在部門黨組提出建議提醒，要求采取務實措施，修復黑土生態系統，長效保護黑土地生態功能區。