貫通自然資源行政監督和紀檢監察監督 整治亂占耕地
有地才有糧
中央紀委國家監委網站 黃秋霞 左翰嫡
江西省撫州市金溪縣采取多種措施，全力推進耕地“非農化”“非糧化”整治。圖為7月7日，在該縣陸坊鄉萬花道田園綜合體，農民正在加緊清理耕地上的非糧作物，準備重新種植水稻。 （圖片來源：人民視覺）
7月14日，國家統計局發布數據顯示，2022年全國夏糧總產量14739萬噸，比上年增加143.4萬噸，增長1.0%。在全球疫情持續蔓延、多重風險因素交織疊加、國際糧價高企的背景下，夏糧抗災保豐收，為應對風險挑戰增添底氣。
“有地才有糧。”耕地是糧食生產的命根子。當下我國耕地保護形勢如何？需要解決哪些突出問題？紀檢監察機關如何強化政治監督，守住耕地紅線、確保糧食安全？記者采訪了多位相關部門負責同志。
糧食產量連續7年穩定在6500億公斤以上，但全國耕地面積變化趨勢需高度警惕
2021年8月，第三次全國國土調查結果出爐。數據顯示，2019年末全國耕地19.18億畝，過去10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝；人均耕地面積1.36畝，不足世界平均水平的40%。
“越是有糧食吃，越要想到沒糧食的時候。我反復地講，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中。決不能在吃飯這一基本生存問題上讓別人卡住我們的脖子。”同年12月召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記諄諄告誡。
食為政首，谷為民命。經過艱苦努力，我國實現了從幾十年前4億人吃不飽到今天14億多人吃得好的歷史性轉變，有力回答了“誰來養活中國人”的問題。黨的十八大以來，我國糧食生產連年豐收，糧食產量連續7年穩定在6500億公斤以上，人均糧食占有量達483公斤，明顯高于世界平均水平。
“但也要清醒認識到，我國糧食安全基礎仍不牢固，耕地資源空間分布不均衡，總體質量不高，超過一半的耕地靠天收。特別是當前世界百年未有之大變局和世紀疫情交織，經濟全球化遭遇逆流，世界進入新的動蕩變革期，緊平衡仍然是糧食安全的長期態勢。”自然資源部相關部門負責同志說。
一道數學題，揭示了嚴守耕地紅線對確保國家糧食安全的重要性：我國有14億多人口，每天要消耗70萬噸糧食、9.8萬噸油、192萬噸菜和23萬噸肉，滿足如此龐大的消費需求，每年的農作物播種面積需要穩定在23億至24億畝，按1.3的復種指數（一定時期內在同一地塊耕地面積上種植農作物的平均次數）倒推計算，耕地必須保持在18億畝，這是保證中國人民每天到點開飯、不餓肚子的底線。
自然資源部耕地保護監督司綜合處處長陳秀欣告訴記者，近年來，我國耕地保護力度不斷加大，從全國層面看，目前的耕地數量控制在國家規劃確定的耕地保有量目標任務內，但從耕地面積減少的趨勢看，耕地保護形勢不容樂觀，必須堅持最嚴格的耕地保護制度。
“大棚房”、農村亂占耕地建房、破壞生態環境建“私家莊園”等問題沖擊土地利用秩序，重點整治劍指“非農化”突出問題
據了解，自2018年自然資源部成立以來，全國共立案查處土地違法案件29.07萬宗，移送紀檢監察機關給予黨紀政務處分14047人；部掛牌督辦20起、公開通報240起土地違法案件……
記者梳理自然資源部以及各地公開通報的相關案例發現，耕地保護亂象主要集中表現為違法占用耕地挖湖造景、違法改變耕地用途用于非農業建設、“大棚房”、農村亂占耕地建房、破壞生態建“私家莊園”等問題。其中，“大棚房”問題的特點是“偷梁換柱”，借助農業大棚之名，建設住宅、餐飲、娛樂等非農設施或者違規利用農業設施進行非農經營。農村亂占耕地建房是在耕地上建設的、沒有合法合規用地手續或手續不全的各類房屋。“私家莊園”問題的特點是觸碰耕地保護紅線，且往往破壞生態環境。
例如，山西省大同市某農投公司在8棟鋼架大棚內建設餐飲娛樂、培訓教學等設施，占用耕地達105.20畝；云南省曲靖市馬龍區舊縣街道某工業用地被查實亂占耕地51.12畝。
部分案例還涉及“死灰復燃”問題。如，吉林省磐石市朝陽山鎮大福安村小福安屯龍泰牧業違建的別墅本應被沒收，并進行“三清”“兩斷”“三封”，但有關部門未及時發現新建項目超面積建設，以及擅自改變建設規劃侵占一般耕地的問題。
亂象種種，究其本質是違法違規改變耕地的性質和用途，改變農業生產功能，觸碰耕地保護紅線，導致應用于農業種植的耕地“非農化”“非糧化”，破壞正常土地利用秩序，更直接影響國家糧食生產能力、生態環境保護。
自然資源部執法局局長崔瑛認為，認識不到位、利益驅動、土地利用監管和執法不嚴、相關政策不完善是主要原因。“許多地方對耕地保護雖有認識，但一到具體問題就深不下去、多鉆空子，查處力度不夠、追責不嚴格、整改不深入等監管不到位，相關法律規定也不夠清晰。”
聚焦耕地保護突出問題，自然資源部會同各地區、各部門開展“大棚房”問題專項清理整治行動及“回頭看”、農村亂占耕地建房專項整治、破壞生態環境建“私家莊園”問題清查整治等3項重點整治工作，向社會公開通報數百起典型案例，主動接受監督。
整改工作重在深入。據介紹，國家自然資源督察機構連續4年對省級政府耕地保護情況開展監督檢查，對發現的“非農化”“非糧化”突出問題向省級政府印發督察意見書，督促嚴格整改。通過例行督察、專項督察、日常督察等方式掌握耕地保護和利用情況，主動約談和督促省級政府約談97個地市政府負責人，壓實地方主體責任。
2021年，自然資源部對9省份探索開展礦產資源督察發現，在堅決制止耕地“非農化”有關通知下發后，仍有75個采礦項目違法占用耕地2703.68畝（含永久基本農田1081.97畝），目前已在本系統進行通報，要求地方切實整改。
2020年7月3日，國務院召開電視電話會議要求以“零容忍”的態度堅決遏制新增亂占耕地建房行為。自此以后，違法占用耕地新建、擴建、續建或非法出售的房屋，都屬于“頂風違建”，對其發現一起、處置一起、曝光一起，將問題線索移交紀檢監察機關、司法機關嚴格追究責任。
“在加強監管、嚴格執法的同時，也要改進管理和服務。”崔瑛指出，自然資源部已聯合農業農村部印發《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》和《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》，從疏、堵兩方面防范和化解農村亂占耕地建房問題。
采取“長牙齒”的硬措施，嚴守18億畝耕地紅線
保護耕地，要嚴格劃定耕地和永久基本農田紅線并落地上圖。記者了解到，按照黨中央、國務院決策部署，自然資源部會同有關部門在浙江、江西等5省份開展了“三區三線”劃定試點，“三區”指農業空間、生態空間、城鎮空間三種類型的國土空間，“三線”則是對應的耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線。
“值得注意的是，在劃定‘三區三線’時，耕地保護和永久基本農田是排在第一優先序的，確保優質耕地應劃盡劃、應保盡保。”陳秀欣告訴記者，除嚴格限定的6類合理情形外，所有現狀耕地必須全部劃入耕地保護紅線，帶位置分解下達，并做到“數、線、圖”一致，作為耕地保護長效監管的基礎。
嚴格耕地用途管制，落實好“兩個平衡”十分重要。“一直以來，我們嚴格管控耕地轉為建設用地，非農建設確需占用耕地的，實行占補平衡，必須補充數量質量與占用地塊相當的耕地。”陳秀欣介紹，近年來，自然資源部緊盯補充耕地真實性，自2018年以來連續4年組織開展補充耕地核查，涉及補充耕地項目15.8萬個，查出問題的比例平均占5.2%，問題項目全部退回地方整改，確保補充耕地真實、可信。同時，建立補充耕地公開制度，通過部門戶網站陸續公開4萬余個補充耕地項目信息，主動接受社會監督。
第三次全國國土調查結果顯示，過去10年間，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。在此背景下，進出平衡政策應運而生，與占補平衡一同構成堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的雙重防線。“農業結構調整和國土綠化已成為耕地減少的主要原因，為守住耕地紅線，對耕地轉為林地、園地等其他類型農用地也要嚴格管控。”陳秀欣介紹，去年底，自然資源部、農業農村部會同國家林草局印發的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，新設立耕地“進出平衡”制度，明確要求對耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，必須在年度內補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。
陳秀欣表示：“實施耕地‘進出平衡’要把握好兩點，一是要嚴格管控‘進出平衡’的耕地質量和布局。一方面，要將難以穩定利用耕地逐步置換為穩定利用耕地，總體提升耕地質量。另一方面，要逐步調整不符合自然地理格局的土地利用方式，引導陡坡山地上種植果樹、林木，平原上原先種植果樹、林木的逐步恢復為耕地，優化空間布局。二是耕地恢復要堅持實事求是、穩妥有序，切實維護農民合法權益，堅決防止‘簡單化’‘一刀切’。”
節約集約是促進少占、不占耕地的重要手段。近年來，自然資源部一手抓嚴控新增，一手抓盤活存量，促進土地節約集約利用。據了解，自然資源部改進新增建設用地指標下達方式，除國家、省級重點項目實行“指標跟著項目走”外，城鎮建設、地方項目新增用地指標與已消化盤活的批而未供和閑置地數量掛鉤，倒逼盤活存量土地，4年來全國共處置2018年底前批而未供土地1372萬畝、閑置土地436萬畝。
制度建立起來了，如何真正讓其“帶電長牙”？陳秀欣表示，下一步將按照地方各級“三區三線”劃定成果及國土空間規劃，逐級簽訂耕地保護目標責任書。以此為基礎，加強對地方耕地保護利用情況的動態監測監管，及時掌握耕地占補平衡、“進出平衡”落實情況和耕地質量變化情況，納入耕地保護責任目標考核。通過考核壓實各級黨委政府耕地保護責任，對完成保護目標、成效顯著的省份給予獎勵，對沒有完成保護目標的實行補償性懲罰。同時，加快推動《耕地保護法》等立法進程，將耕地保護黨政同責、耕地年度“進出平衡”、耕地“非農化”“非糧化”禁止性規定等要求和政策措施上升為法律規定。
強化政治監督，推動整治工作，壓實保護耕地資源責任
黨中央決策部署到哪里，政治監督就跟進到哪里。“作為耕地保護主責部門，自然資源部黨組及司局貫徹黨中央耕地保護決策部署的情況是監督之重。”中央紀委國家監委駐自然資源部紀檢監察組主要負責同志介紹，該紀檢監察組督促自然資源部結合職能職責、重點任務建立工作臺賬，既督查其落實銷號情況、又督查整改成效，嚴防認識不高、責任不清、空喊口號、虛假整改。
據介紹，圍繞駐在部門3項重點整治工作，該紀檢監察組開展專項監督，貫通協調自然資源行政監督與紀檢監察監督。“在監督機制上，我們與駐在部門國家自然資源總督察辦公室、執法局等建立常態化聯絡貫通制度，確保重要信息傳遞通暢，還要求共享督察意見書、督察建議函、通報案例等信息，并要求做好違紀違法線索移交工作。在監督方式上，我們通過座談約談、調閱資料、走訪調研，前往福建、遼寧、海南實地監督等方式壓實責任。”該負責同志說。
“2020年3月以來，我們多次參加自然資源部部長專題會、聯合辦公會、督察專題會、衛片執法工作部署動員會等會議，既要求提高政治站位，又根據整治目標、階段任務等，提出具體要求、監督建議，找準監督著力點。”駐自然資源部紀檢監察組一級巡視員皮影介紹，在監督農村亂占耕地建房整治方面，要求加大對地方反映問題的督促整改力度，尤其是時有發生的新增問題，密切關注“未批先建”問題，協同有關司局做好項目用地審批監管工作；在監督“大棚房”整治方面，要求警惕地方數字整改、虛假整改，確保數據真實準確、后續整改保質保量，建議適時開展“回頭看”、防止死灰復燃……
皮影告訴記者，耕地資源的審批、監管、執法等職責重大，權力較為集中。為保持嚴的態勢、推動高效整治，紀檢監察組及時向中央紀委國家監委報送“大棚房”反彈、農村亂占耕地建房仍有新增、“三調”中弄虛作假、調查不實等問題，并督促自然資源部對黨員干部包庇縱容、失職瀆職問題線索移交地方紀檢監察機關深挖細查。督促自然資源部組織地方對破壞生態環境建“私家莊園”問題開展責任排查，對發現的問題線索移送地方紀檢監察機關作出黨內問責和政務處分。
“耕地保護不可能一蹴而就，必須久久為功，關鍵在于保持監督的壓力常在。”該負責同志表示，面對耕地保護的新形勢、新要求，要加大監督力度，壓實主體責任，糾治形式主義官僚主義問題，“以下看上”推動問題整治取得實效。