17部門聯合印發指導意見 完善落實積極生育支持措施
讓更多家庭生得起養得好
中央紀委國家監委網站 薛鵬 李云舒
圖為8月15日，山東省青島市西海岸新區王臺街道徐村幼兒園，孩子們在玩耍。 （圖片來源：視覺中國）
人口發展是關系中華民族發展的大事情。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人口問題，并根據中國人口發展變化趨勢，先后作出單獨兩孩、全面兩孩、實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施等重大決策部署。
近日，國家衛生健康委、國家發展改革委等17部門聯合印發《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，推出20項具體措施落實生育支持政策，推動一對夫妻可以生育三個子女政策深入實施。
生育是家庭大事，關系千家萬戶的切身利益；生育政策是公共政策的重要組成部分，關系國家和民族的未來。如何紓緩生育、養育和教育過程的痛點？如何破解“不敢生、不想生”的難題？如何積極營造婚育友好社會氛圍？記者采訪了有關專家學者。
人口發展是“國之大者”，生育問題必須從全局上加以考慮
人口發展是“國之大者”。2021年6月，中共中央、國務院印發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出實施三孩生育政策及配套支持措施等，對做好新時代人口工作作出全面部署。
隨著《決定》深入實施，一系列政策舉措相繼落地：2021年8月，全國人大常委會修改人口與計劃生育法，規定“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔”；2021年12月，中央經濟工作會議強調“推動新的生育政策落地見效，積極應對人口老齡化”；2022年政府工作報告提出“完善三孩生育政策配套措施”。
一年多來，各地區各部門積極行動，完善領導機制、出臺配套支持措施，推進優化生育政策任務落實，相關工作取得積極進展。
促進人口長期均衡發展必須持續用力、久久為功。在中國社科院人口與勞動經濟研究所副研究員楊舸看來，本次出臺的《指導意見》進一步貫徹落實黨中央決策部署，總結《決定》實施一年多來各地各部門積累的工作經驗和方法，對一些探索和實踐進行了補充完善，回應了人民群眾希望進一步加大生育支持力度的社會訴求。
《指導意見》將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，從提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，完善生育休假和待遇保障機制，強化住房、稅收等支持措施，加強優質教育資源供給，構建生育友好的就業環境，加強宣傳引導和服務管理等7個方面，完善和落實財政、稅收、保險、教育、住房、就業等積極生育支持措施，提出20項具體政策。
人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰略性問題，而優化生育政策、促進人口長期均衡發展是一項系統工程。
“通過17個部門聯合印發《指導意見》，將這些舉措在全國推動實施，推進政策福利進一步惠及民眾，對于實現適度生育水平、促進人口長期均衡發展具有重要意義。”楊舸表示。
南開大學經濟學院人口與發展研究所教授陳衛民同樣認為，人口問題必須從全局上來考慮，當前要提升生育率，需要考慮的不僅僅是生育問題，還有養育問題、教育問題，以及年輕人的就業壓力、社會保障等問題。
“我覺得本次《指導意見》最大的亮點是綜合施策，將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，包括完善和落實財政、稅收、保險、教育、住房、就業等積極生育支持措施，而不僅僅把重點放在生育這個環節上。意見之所以由17個部門聯合發布，正是考慮到相關舉措需要部門配合，共同發力。”陳衛民告訴記者。
“我注意到《指導意見》在總體要求部分提出了‘綜合施策、精準發力’，這是非常大的亮點。”中國人口與發展研究中心研究員黃匡時說，生育政策是一個系統的問題，每個地區、每個家庭的情況都不一樣。“只有找到生育率低的主要原因是什么，精準應對，才能提高生育政策的針對性、實效性。”
將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，紓緩生育、養育和教育過程的痛點
優化生育直接關系到廣大家庭的幸福和人口整體素質提升。《指導意見》提出，提高優生優育服務水平，包括改善優生優育全程服務、提高兒童健康服務質量、加強生殖健康服務、提高家庭嬰幼兒照護能力。
“婦女兒童健康是全民健康的基石。世衛組織將人均預期壽命、嬰兒死亡率和孕產婦死亡率作為衡量一個國家人民健康水平主要指標。從指標上來看，我國孕產婦死亡率、5歲以下兒童死亡率和嬰兒死亡率等指標已遠低于全球平均水平，也低于中高收入國家平均水平，這對我們這樣的人口大國來說實屬不易。”楊舸說。
《指導意見》進一步補充完善，將提高優生優育服務水平作為落實三孩生育政策的重要配套措施。例如，推進婦幼保健機構能力建設，各省、市、縣級均應設置1所政府舉辦、標準化的婦幼保健機構；“十四五”期間，中央預算內投資支持開展10個左右兒科類國家區域醫療中心建設項目；擴大分娩鎮痛試點，規范相關診療行為，提升分娩鎮痛水平；支持隔代照料、家庭互助等照護模式。
3歲以下嬰幼兒階段是一個人全面發展的開端，是人生發展的重要時期。國內調查顯示，嬰幼兒無人照料是阻礙生育的首要因素，城市中大概有1/3的家庭有托育的需求，但現實中供給不足，特別是普惠性的服務供給存在短板。
“增加普惠托育服務供給是本次《指導意見》的一大亮點。”楊舸表示，去年發布的《決定》將發展普惠托育服務體系作為積極生育支持措施的重要內容，一年多來，各地在這方面積累了不少經驗，如本次《指導意見》提出的托育機構的水電氣熱按照居民生活類價格執行等，就是在實踐中總結出來的。
《指導意見》提出，增加普惠托育服務供給，通過中央預算內投資支持和引導，實施公辦托育服務能力建設項目和普惠托育服務專項行動，帶動地方政府基建投資和社會投資。拓展社區托育服務功能，完善嬰幼兒照護設施等基本公共服務設施。支持有條件的用人單位為職工提供福利性托育服務。在滿足學前教育普及的基礎上，鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2至3歲幼兒。
“發展普惠托育服務體系，意義重大。”陳衛民表示，此前，托育一直是我國公共服務中的短板之一。“過去我們的公共服務都是從幼兒園、從3歲以上的兒童開始的，3歲以下幼兒的撫育基本上屬于各個家庭私領域的事情，幼兒托育服務不僅供給少，而且質量參差不齊，價格也偏高。”
在陳衛民看來，解決幼兒托育問題不僅能節省生育成本，更重要的是能減輕生育對父母就業以及職業發展的不利影響，“《指導意見》著重強調了普惠性的托幼服務供給，不僅內容豐富，而且有非常具體的措施和定量指標，極大增強了指導性和可行性。”
強化保障，完善落實財政、稅收、保險、教育、住房、就業等積極生育支持措施
生育友好的就業環境有利于職工平衡工作和家庭關系。《指導意見》提出，完善生育休假和待遇保障機制，包括優化生育休假制度、完善生育保險等相關社會保險制度。例如，有條件的地方可探索參加職工基本醫療保險的靈活就業人員同步參加生育保險，未就業婦女通過參加城鄉居民基本醫療保險享受生育醫療待遇。
隨著新業態、新經濟的發展，各方十分關注靈活就業人員的社會保障問題。“《指導意見》中明確，地方可以探索將靈活就業人員納入生育保險的覆蓋范圍，這是非常好的信號。”黃匡時表示，靈活就業人員及未就業婦女沒有固定的用人單位，不在當前的生育保險法定覆蓋范圍。探索靈活就業人員參加生育保險、有利于健全完善制度，也有利于解除其生育的后顧之憂。“其實《指導意見》多次提到有條件的地方可以積極探索，這就傳遞了‘鼓勵探索、先行先試’的積極信號，有助于推動生育支持政策從由上而下向由下而上轉變。”
中央財經大學法學院教授沈建峰告訴記者，在《女職工勞動保護特別規定》所規定的98天產假之外，獎勵假、育兒假、陪產假等與生育有關的假期期間勞動者的工資待遇等如何處理，目前沒有明確的法律規定，還有一些地方規定由企業承擔。這種安排增加了企業負擔或者減少了勞動者的收入，導致企業不愿意落實這些假期，勞動者不敢或者不愿意休這些假。
“《指導意見》提出要結合實際完善假期用工成本合理分擔機制，明確相關各方責任，采取切實有效措施保障職工假期待遇。未來應通過完善生育保險制度等，持續解決好該問題。”沈建峰說。
安居是樂業的前提，也是幸福生活的一部分。《指導意見》在住房方面也提出了具體的支持舉措。比如，對購買首套自住住房的多子女家庭，有條件的城市可給予適當提高住房公積金貸款額度等相關支持政策。加快發展保障性租賃住房，促進解決新市民、青年人等群體住房困難。
“住房是影響城市人口生育非常大的因素，有時甚至是首要因素。”黃匡時告訴記者，《指導意見》推動住房公積金幫助多子女家庭租賃或購買房屋，是進一步完善積極生育支持措施、保障和改善民生的重要體現。同時，他也建議各地在具體落實時能進行進一步探索，例如提高年輕人的婚房貸款額度、降低首付比例等，解決年輕人沒有婚房問題，降低婚育壓力。
來自住房和城鄉建設部的消息顯示，近年來，住房和城鄉建設部會同相關部門，指導督促各地進一步規范發展公租房，通過實物保障與租賃補貼并舉，不斷加大對城鎮住房收入困難家庭的保障力度。截至去年底，通過公租房保障幫助111.4萬有未成年子女的家庭，6.9萬三孩家庭，2.3萬計劃生育特殊困難家庭解決了住房問題。
積極構建生育友好的就業環境和社會氛圍，破解“不敢生、不想生”難題
《指導意見》提出，構建生育友好的就業環境，包括鼓勵實行靈活的工作方式、推動創建家庭友好型工作場所、切實維護勞動就業合法權益；加強宣傳引導和服務管理，包括積極營造生育友好社會氛圍、建立健全人口服務體系。
減輕家庭生育養育成本，構建生育友好的就業環境，對于增進家庭福祉、提高生育水平具有重要意義。然而，構建生育友好的就業環境并不簡單，它涉及許多客觀存在且很難克服的問題。比如，生育必然會導致某些隱性影響，如增加企業的用工成本。
陳衛民建議，政府在提供強制性法律保護的同時，要積極探索有效方式鼓勵企業承擔社會責任。
對于有穩定工作的群體來說，各方面的保障相對完備，《指導意見》提出探索將靈活就業人員納入生育保險覆蓋范圍。
“靈活的工作方式主要包括彈性上下班、居家辦公、遠程工作等工作方式。這種工作方式將導致勞動者的工作和生活場所界限不清，會導致用人單位用工管理成本增加，商業秘密保護的壓力等，也會導致勞動者隱形的加班，個人信息的泄露。”沈建峰建議，需要在技術和法律制度上為區分工作和生活時間做好安排，為各種信息保護提供制度和技術基礎。“唯有如此，靈活的工作方式才可能實現，也才可能實現工作與家庭兼顧。”
在陳衛民看來，當前我國生育率較低，一方面由于生育人群基數減少、初婚初育年齡推遲，另一方面在于人們生育乃至于結婚意愿的降低。
“一般認為生育意愿低的直接原因是生育成本高，即所謂‘養不起’。成本論的邏輯通俗易懂，但卻可能導致人們忽視生育意愿降低背后更深層次的原因。”陳衛民認為，現實中，雖然有不少人確實是因為擔心生養不起孩子而不生或少生的，但有一些經濟條件很好的人也不愿多生，甚至不生、不結婚。
哪些因素影響了年輕人的婚姻觀？全國政協委員徐叢劍曾在“倡導正確婚育觀，保障社會大健康”的提案中分析：隨著受教育程度的提升，追求自由、強調獨立人格的年輕人，對婚姻的必要性持保留態度，房產購置、房貸壓力、贍養責任等隨婚姻而至的成本，也在無形中阻礙了婚姻的締結。
在陳衛民看來，要提高生育意愿和生育水平，既需要通過政府的公共政策降低生育的私人成本，包括擴大托幼服務社會供給，增加育兒假期和津貼，鼓勵企業制定更友好的工作-家庭平衡計劃等，還需要對育齡人群從社會價值觀方面加以引導，發掘傳統家庭倫理和責任文化的現代意義，樹立正確的人生觀、價值觀、消費觀，消除消費主義文化的不良影響，引導年輕人合理消費等。
“生育友好型社會的建設不可能一蹴而就，不僅需要一系列綜合性的政策支持，也要做好觀念引導。”陳衛民表示，破解“不敢生、不想生”的難題，最重要的是找到個人、家庭、用人單位和國家的“最大公約數”。