政府采購法時隔20年再修訂 增加維護國家安全、支持科技創新內容
完善陽光政府采購法律制度
中央紀委國家監委網站 吳晶 韓亞棟
浙江省寧波市紀委監委緊盯違規插手干預政府采購項目問題，強化智慧監督，整合政府采購項目相關信息，利用大數據技術比對、篩選、碰撞，為精準監督提供數據支撐。圖為該市紀委監委工作人員了解智慧監督一體化平臺運行情況。羅飛鴻 攝
今年是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）頒布20周年。不久前，財政部就政府采購法修訂草案再次公開征求意見，進一步完善政府采購法律制度。
時隔20年，為何要對政府采購法進行修訂？此次修訂，政府采購法在主要內容上有哪些變化？為防范和減少政府采購過程中的腐敗問題，征求意見稿作出了哪些規定？記者采訪了財政部國庫司司長王小龍、中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心主任石英華。
10年來，政府采購規模不斷擴大，占財政支出比重持續超過10%，占GDP比重保持在3%以上
記者：10年來，政府采購規模、范圍和方式發生了哪些變化？發揮了什么作用？
石英華：政府采購是各級國家機關、事業單位、團體組織等在內的采購實體，為自身履行職能或提供公共服務的需要，使用納入預算管理的財政性資金或其他國有資產，以合同方式取得貨物、工程和服務的行為。
10年來，政府采購規模不斷擴大，由2012年的近1.4萬億元增加到2021年的3.64萬億元，占財政支出比重持續超過10%，占GDP比重保持在3%以上。
同時，采購范圍不斷擴大，從傳統辦公用品采購逐步擴大到服務保潔、會展服務、政策研究、標準制訂、基礎設施建設、醫療服務、養老服務等，涵蓋貨物類、工程類和服務類，2021年工程類、服務類采購占全國政府采購規模的比例約75%。
采購方式不斷豐富，以公開招標方式為主導，并結合實際情況采用邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源采購等多種方式。
此外，政府采購制度改革加快推進，政府采購制度不斷完善。政府采購政策功能持續拓展，在支持市場主體創新發展、中小企業發展、綠色發展等方面的政策作用凸顯。
10年來政府采購在完善國家預算管理制度、提升財政資金使用效率、有力支持經濟社會發展等方面發揮了重要作用。
記者：時隔20年，為何要對政府采購法進行修訂？
王小龍：現行政府采購法自2003年1月1日開始實施。經過20年發展，政府采購在我國經濟社會發展中發揮了重要作用。但也應認識到，政府采購實踐中仍存在天價采購、低價惡性競爭、效率不高、人為操控等問題，這既有市場大環境方面的原因，也與制度自身的局限性有關。
2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，明確了改革目標。2019年起，財政部圍繞《改革方案》部署，按照深化財稅體制改革要求，堅持“建立以優質優價采購結果和用戶反饋為導向，采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度，加快推動建立現代財政制度”的改革方向，針對突出問題，總結國內外實踐經驗，積極推進政府采購法修訂工作，現已兩次向社會公開征求意見。
政府采購法不僅是政府采購行為的規范法，也是財政支出的管理法、公平競爭的交易法和防止腐敗的陽光法
記者：此次修訂，政府采購法在主要內容上有哪些變化？
王小龍：政府采購法不僅是政府采購行為的規范法，也是財政支出的管理法、公平競爭的交易法和防止腐敗的陽光法。立足上述基本定位，此次修法以完善采購管理機制和健全政策功能體系為主線，通過強化采購人主體責任、完善采購交易機制、優化政府采購營商環境等，回應現實問題，對接國際規則，為深化政府采購制度改革提供法律引領和保障。
修法的主要內容包括以下四個方面：
一是重新規范政府采購范圍。征求意見稿第二條在主體上納入了“其他采購實體”，在資金來源上增加了“其他國有資產”，在目的上強調“為了自身履職或者提供公共服務需要”，進一步推動國內實踐與國際規則更好銜接。
二是健全采購交易機制。完善“政府采購方式與程序”章節，借鑒國際做法增加框架協議和創新采購方式，明確不同采購方式適用于不同情形，由采購人根據項目需求特點依法自主選擇，采購程序也更加靈活，確立了更好實現項目績效目標的新導向。
三是強化采購全鏈條管理。征求意見稿在進一步完善采購程序規則的同時，前端健全了采購需求管理和采購計劃管理，后端加強了合同履約管理和權利救濟管理，公開透明、非歧視和政策要求貫穿采購各環節，形成了以采購需求為引領的全過程管理閉環。
四是更加重視政府采購政策功能。增設“政府采購政策”章節，增加維護國家安全、支持科技創新等內容，進一步豐富政策目標，強調在預算編制、需求確定、方式選擇、項目評審、合同管理等環節運用首購訂購、預留份額、采購標準等措施，確保政策目標落地落實，發揮出政策的最大效應。
記者：此次修訂為何增加“講求績效”原則？
石英華：《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確要求，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，將部門和單位預算收支、政策和項目全面納入績效管理。為構建績效導向的政府采購制度，征求意見稿有多處體現了加強績效管理的要求。
績效是從政府預算投入與產出關系來講的，包括經濟、效率、效益和公平等要求，政府采購是實現項目績效目標的重要手段，講求績效是開展政府采購活動必須遵循的重要原則。講求績效體現了政府采購目標的多重性，從提高預算單位資金運作整體效率的角度，強調管理制度、評審方法及政策實施的綜合性結果。講求績效不是一個抽象目標，而是對采購人實實在在的要求。
此次修法的一大亮點是將支持科技創新納入政府采購政策功能體系，并構建鼓勵創新的交易機制
記者：此次征求意見稿豐富了政府采購政策目標，特別是突出了支持科技創新的內容，并新增“創新采購方式”。有什么考慮？
王小龍：政府采購是宏觀調控的重要政策工具。規模巨大的政府采購市場對推動應用技術創新和成果轉化具有重要作用。通過政府采購政策支持創新產品和戰略性產業發展是國際上的通行做法。
此次修法的一大亮點是將支持科技創新納入政府采購政策功能體系，并借鑒國際做法構建鼓勵創新的交易機制，通過優化采購方式、加強需求管理，將對創新的支持貫穿到采購全過程。如，強調政府和社會資本合作項目選擇社會資本方，核心在于通過競爭選出具備新技術、新理念的最優投資及運營解決方案，推動市場創新。又如，對創新產品采購，要合理設置業績要求，不能以同類業務合同、生產臺數、使用時長等排斥供應商等。
“政府采購方式與程序”章節新增創新采購方式則是主要針對市場尚未研發出來的創新產品，明確了訂購首購程序，完善了從提出研發需求到產品完全市場化應用的全過程。政府有創新采購需求的，廣泛邀請各類主體開展研發生產；研發成功后由政府在一定期限內率先購買，并向市場推廣應用；產品成熟后推動形成相應的技術標準，促進產業升級迭代。通過穩定市場預期，實現“產學研用”的深度融合，充分發揮政府采購市場的導向作用。
政府采購領域的全國統一大市場建設，應堅持市場統一、規則統一、政策統一，促進公平競爭原則在全國落地
記者：此次征求意見稿將“促進全國統一大市場建設”作為立法宗旨和目的之一，有什么考慮？如何實現這一目標？
石英華：政府采購市場是國內市場的重要組成部分，必須堅決落實建設全國統一大市場的要求。政府采購領域的全國統一大市場建設，應堅持市場統一、規則統一、政策統一，促進公平競爭原則在全國范圍內真正落地。征求意見稿完善了相關內容。
一是促進政府采購法律制度的統一。在政府采購整體框架下，一些領域仍存在采購規則和市場不統一的問題，如工程采購和服務貨物采購分別受不同的法律調整。近年來，我們在各領域協同推進需求標準化建設和資源融合共享，取得了積極進展。下一步，還應繼續推動各領域采購規制在法律層面的統一，避免同樣的項目因為適用不同的制度產生不同的結果。
二是強調政府采購政策的統一。征求意見稿第二十九條要求，政府采購維護全國統一大市場和公平競爭，采購政策由財政部會同國務院有關部門統一制定，避免各地區、各部門借采購政策分割統一市場，演變成地方保護。
三是消除政府采購市場的隱性壁壘。征求意見稿第十四條規定，采購人不得以地域、所有制等不合理的條件對供應商實行差別待遇或歧視待遇。強調加強公平競爭審查和采購監督管理，持續清理政府采購領域違反全國統一大市場建設的規定和做法，優化政府采購營商環境。
記者：此次征求意見稿如何落實高水平對外開放的要求，體現與國際規則的銜接？
王小龍：為適應對外開放戰略要求，此次征求意見稿著力構建符合國際規則的政府采購法律制度體系，進一步強調非歧視、透明度和程序公正的要求，重點在以下幾方面作出修訂：
一是完善基本交易規則。優化競爭性采購方式體系，在各種采購方式中，盡可能強化競爭，保證所有符合條件的供應商平等參與、機會公平。
二是調整政府采購范圍。納入了其他采購實體與PPP（政府與社會資本合作），進一步突出了政府采購公共屬性，從更廣泛、更深入的層面確立公共機構應當遵循的市場競爭原則。
三是優化政府采購營商環境。積極推進政府采購法、招標投標法兩法協調統一，提高政府采購法律制度的完整性和可預見性；采用“基本條件+負面清單”模式簡化供應商資格條件，鼓勵電子化采購方式的運用；推動包括采購意向在內的政府采購全過程信息公開，進一步提高政府采購透明度，打造市場化、法治化、國際化的營商環境。
完善政府采購體制機制，優化采購交易機制，防范減少政府采購過程中的腐敗問題
記者：此次修訂如何通過完善政府采購公平競爭機制，解決實踐中存在的低價惡性競爭、人為操控、圍標串標等問題？
王小龍：公平競爭是政府采購的核心原則。政府采購領域的公平競爭不只是采購環節的程序規范，還需要完備的需求管理、采購程序、評審制度、合同管理與權利救濟等制度，形成完整的管理體系予以保障。
本次修法著力完善了公平競爭的核心機制。首先是加強需求管理。征求意見稿增設“政府采購需求管理”專章，采購需求根據預算績效目標確定，采購方式、競爭范圍、評審制度和合同管理與采購需求對應，既提高了需求和評審的科學性，也能更好實現績效目標。同時，強調采購需求客觀明確是競爭的基本前提，避免因需求不清導致供應商投標沒方向、價格不可比、低價惡性競爭等問題。其次是完善評審制度。征求意見稿細化了最低評審價法、綜合評分法和最優質量法的適用情形，強調評審因素的設置要與標的直接相關，真正落實“需求明確基礎上競爭性價比”，避免因脫離標的本身濫設評審因素導致的圍標串標、人為操控等問題。最后是加強合同履約管理。征求意見稿豐富了“政府采購合同管理”章節，強化合同約束，突出合同與采購環節的聯結，采購文件的要求和供應商的響應都是簽訂合同的依據。細化合同履行、變更要求，確保競爭結果得以嚴格執行，避免因履約不到位、隨意變更合同導致的偷工減料、低價中標高價結算等問題。
記者：梳理紀檢監察機關通報，公職人員利用職務便利在政府采購環節獲利問題并不少見。為什么會發生這類現象？為防范和減少政府采購過程中的腐敗問題，征求意見稿作出了哪些規定？
王小龍：政府采購法是防止腐敗的陽光法，規范政府采購活動是政府采購法最基本的目標。政府采購法自實施以來，在黨風廉政建設和反腐敗工作中發揮了重要作用，但由于采購人主體責任不落實，公平競爭機制不落地，實踐中仍存在一些腐敗問題。
征求意見稿著力完善政府采購體制機制，織牢織密不能腐的制度籠子。一個最主要的變化就是在原有“管采分離”、公開透明、綜合監管等監督制約機制的基礎上，著重完善預算單位內部管理制度。通過理順采購人、代理機構和評審專家之間的權責關系，建立健全采購人對采購結果負責機制。同時，要求采購人加強內控管理，將政府采購納入單位內控管理體系，健全采購需求、采購方案的評估論證和集體決策制度，落實好采購全流程中的法人主體責任和各環節的個人崗位責任。
優化采購交易機制是防范腐敗的另一項重要舉措。征求意見稿通過明確評審方法選擇、細化評審因素設置以及強化評審專家的咨詢作用，進一步提高評審的客觀性，減少人為操控空間；通過嚴格合同管理、加強履約驗收，防止采購人與中標、成交供應商借“陰陽合同”，實質性改變采購結果，謀取不法利益。
征求意見稿還完善了信息公開機制，更好發揮公開透明這一“防腐劑”的作用，強化社會監督。同時，健全責任追究機制，細化了采購人、代理機構、評審專家和供應商等各類主體的法律責任。如，增加了采購人承擔責任的情形，根據違法程度細分了供應商的一般違法和嚴重違法責任等，嚴格責任追究，有效防范腐敗。