錨定碳達峰碳中和目標
從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控
中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 薛鵬 李云舒
近年來，江蘇省東海縣大力發(fā)展綠色環(huán)保節(jié)能型發(fā)電產(chǎn)業(yè)，太陽能光伏發(fā)電、風力發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電等綠色生態(tài)環(huán)保發(fā)電項目將綠色能源源源不斷輸入千家萬戶，助力綠色低碳發(fā)展。圖為7月28日，東海縣李埝林場，藍天白云下的風力發(fā)電機組、垃圾焚燒發(fā)電廠與田野、道路相映成景，勾勒出一幅綠色發(fā)展的美麗生態(tài)畫卷。圖片來源：視覺中國
7月11日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議時強調(diào)，要立足我國生態(tài)文明建設(shè)已進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時期，完善能源消耗總量和強度調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度雙控制度。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，開展了一系列開創(chuàng)性工作，決心之大、力度之大、成效之大前所未有，生態(tài)文明建設(shè)從理論到實踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，美麗中國建設(shè)邁出重大步伐。
從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的重要意義有哪些？需要正確處理好哪些關(guān)系？記者采訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策研究所所長董戰(zhàn)峰、中國人民大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長曾賢剛、中央黨校（國家行政學(xué)院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員韓融。
十年來，我國碳排放強度下降了34.4%，扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的態(tài)勢
記者：能耗雙控指的是什么，在實踐中發(fā)揮了什么作用？能耗雙控存在的不足有哪些？
董戰(zhàn)峰：能耗雙控主要指實行能源消耗強度和能源消耗總量的雙控行動，旨在按省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域設(shè)定能源消費總量和強度控制目標，對各級地方政府進行監(jiān)督考核。
改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷推進，我國GDP從1989年的1.72萬億元增長到2022年的121.02萬億元，已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體。伴隨著經(jīng)濟的長期高速發(fā)展，能源消耗與高污染高排放等問題嚴重影響我國的生態(tài)環(huán)境。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將其納入“五位一體”總體布局，作出一系列戰(zhàn)略部署。2015年10月26日，黨的十八屆五中全會中提出能耗雙控政策，旨在通過降低企業(yè)能源消耗總量以及單位GDP能源消耗以達到減少能源消耗的目的。能耗雙控是解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重，從源頭上減少污染物和溫室氣體排放的一項重要措施，也能倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，加快推進高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，助力實現(xiàn)“雙碳”目標。
曾賢剛：能耗雙控制度在全國設(shè)定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區(qū)，嚴格進行考核。開展能耗雙控工作以來，我國能源消費強度持續(xù)下降，能源消費總量增速也大幅放緩，取得顯著成效。
此外，能耗雙控工作在推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展進程中，不僅確保了能源供給，還優(yōu)化了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為全球應(yīng)對氣候變化工作貢獻了中國力量。
韓融：能耗雙控的目的是平衡巨大的人口規(guī)模和有限的能源資源，在保持經(jīng)濟增長和提高國民生活水平的前提下通過技術(shù)革新和政策優(yōu)化來減少能源消耗，以能源集約利用帶動經(jīng)濟、社會、生態(tài)等綜合效益的提升。
黨的十八大以來，我國以年均3.0%的能源消費增速支撐了年均6.6%的經(jīng)濟增長，2021年萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗較2012年下降26.4%，碳排放強度下降了34.4%，扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的態(tài)勢,經(jīng)濟發(fā)展的“含金量”和“含綠量”顯著提升。
“十四五”以來，通過加強與碳達峰、碳中和目標任務(wù)的銜接等措施，能耗雙控制度進一步完善。能耗雙控制度在能源消費強度約束性指標的基礎(chǔ)上，對能源消費總量提出預(yù)期要求，并分解落實至各地區(qū)，優(yōu)勢在于執(zhí)行簡便高效。但缺點是不區(qū)分用能類型，在限制化石能源使用的同時也限制了可再生能源的發(fā)展。
能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變更加突出導(dǎo)向性約束力，更符合化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型的需求
記者：碳排放雙控指的是什么，與碳達峰碳中和重大戰(zhàn)略決策有何關(guān)系？相較于能耗雙控，優(yōu)勢在哪里？
董戰(zhàn)峰：黨的二十大報告提出，實現(xiàn)碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。碳排放雙控是我國實現(xiàn)“雙碳”目標的一項重要舉措，是指實行碳排放總量和強度雙控行動，其重點在于約束化石能源消費總量與強度，為新增可再生能源和原料用能釋放了空間，在提升能源消費總量的同時有效控制資源與環(huán)境雙重壓力。
從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控具有重要意義。一方面，有利于統(tǒng)籌能源安全和轉(zhuǎn)型，各地可以更多依靠非化石能源的增長，來滿足能源消費合理增長。從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控使我國能源消費總量的彈性更大，碳減排措施的精準性更強。另一方面，有利于促進可再生能源發(fā)展。最初的能耗雙控沒有區(qū)分化石能源和非化石能源，可能會“誤傷”可再生能源開發(fā)利用的積極性，影響可再生能源豐沛地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控后，地方推動可再生能源發(fā)展的積極性會更強、力度更大，控碳更精準。從經(jīng)濟發(fā)展角度看，從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，有助于地方破解重大項目落地能耗指標制約，為經(jīng)濟增長提供更多用能空間。
曾賢剛：2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要正確認識和把握碳達峰碳中和，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。2022年3月，國家發(fā)展和改革委、國家能源局發(fā)布了《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，再次強調(diào)要推進能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。
能耗雙控是對能源消費整體進行管理與限制，既包括化石能源，也包括非化石能源，但碳排放雙控是對溫室氣體排放進行限制，由于非化石能源消費不產(chǎn)生溫室氣體，因此碳排放雙控實際上不限制非化石能源的消費。另一方面，碳排放的來源較廣，也包括非能源活動所產(chǎn)生的排放，如工業(yè)生產(chǎn)過程排放、廢棄物處理排放、農(nóng)業(yè)排放等，因此碳排放雙控對這些活動也進行約束，而能耗雙控僅針對能源消費活動。
加快促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，助力推動高質(zhì)量發(fā)展
記者：如何理解從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的重要意義？
曾賢剛：推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，是一場經(jīng)濟社會發(fā)展的系統(tǒng)性變革。總體來看,從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控有利于統(tǒng)籌發(fā)展與減排、能源安全與結(jié)構(gòu)調(diào)整。碳排放雙控主要是加強對化石能源消費的管控，促進能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將推動可再生能源的快速發(fā)展，以滿足合理的能源需求增長。這一更加精準高效的碳減排策略將賦予能源消費總量更大的彈性。現(xiàn)階段在我國保持適度的能源消費和供應(yīng)彈性非常重要，因為同發(fā)達國家的人均能源消耗相比，我國的人均能源消耗水平還存在較大的增長空間。因此，碳排放雙控政策將更好地保障我國經(jīng)濟社會的發(fā)展需求。
韓融：我國從“十二五”開始初步實施了碳排放強度控制，促進了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及對外承諾的應(yīng)對氣候變化目標的實現(xiàn)。2020年全國碳排放強度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超額完成向國際社會承諾的40%—45%的目標，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的局面。
“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。這意味著在新階段，要持續(xù)推進生態(tài)環(huán)境保護的歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，“雙碳”將成為關(guān)鍵一環(huán)。因此，在提出碳達峰碳中和目標后，我國強調(diào)創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。
目前，我國80%左右的二氧化碳排放源于能源活動，減少能源領(lǐng)域碳排放是解決碳排放問題的關(guān)鍵。從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控將對技術(shù)創(chuàng)新、能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮重要作用，有利于統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展和碳減排，推進能源轉(zhuǎn)型。逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，將允許地方和企業(yè)更多依靠非化石能源滿足新增用能需求，提升推進能源轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力，在有力支撐經(jīng)濟發(fā)展的同時保障“雙碳”目標實現(xiàn)。突出控制化石能源消費的政策導(dǎo)向，有利于促進可再生能源發(fā)展，有利于推動建立與國際接軌的碳排放控制體系，推動低碳零碳技術(shù)的突破和推廣。
統(tǒng)籌好發(fā)展和減排的關(guān)系，實事求是、量力而行，科學(xué)調(diào)整優(yōu)化政策舉措
記者：從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控需要注意哪些問題，處理好哪些關(guān)系？
董戰(zhàn)峰：從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控是一項系統(tǒng)工程，需要盡快解決以下問題：一是加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系。目前我國已初步建立了碳排放統(tǒng)計核算體系，但在碳排放核算方法和標準、碳監(jiān)測標準和規(guī)范、碳監(jiān)管體制和機制等方面仍然存在一些問題。
二是加強碳排放雙控的頂層政策設(shè)計。出臺總體科學(xué)方法和基礎(chǔ)工作的指導(dǎo)性文件，強化方法、標準和規(guī)范的科學(xué)性、公平性、公開性和可行性，鼓勵行業(yè)和地方制定具體的實施方案。在此基礎(chǔ)上，逐步建立碳賬戶和綠色責任賬戶，形成包括碳減排、其他污染防治、生態(tài)修復(fù)和經(jīng)濟增長等要素在內(nèi)的各級政府、企業(yè)和個人的綠色責任賬戶，確定各主體的減排責任。
三是加強碳市場配額制度研究，充分利用市場手段。當前全國碳市場參與主體和交易品種單一，參與主體僅限于發(fā)電行業(yè)重點排放單位，同行業(yè)間的約束相同、操作方式相近，所受政策影響大體一致，在相同政策條件下交易相對集中。應(yīng)合理評估現(xiàn)有配額發(fā)放制度的松緊尺度，在考慮企業(yè)履約、減排成本的前提下，適時收緊免費額度，引入配額拍賣制度。建立綠電與碳排放權(quán)聯(lián)動體系、碳稅與碳交易聯(lián)動的碳定價政策機制以及國際碳關(guān)稅互認機制。逐步擴大全國碳市場的行業(yè)覆蓋范圍，讓更多的行業(yè)進入碳市場交易。
韓融：一是要處理好規(guī)則與考核的關(guān)系。準確核算碳排放是不同層級主體落實減排任務(wù)、評估完成效果的重要依據(jù)。目前，我國碳排放核算監(jiān)測標準規(guī)范、技術(shù)手段、管理機制等仍有欠缺，對工業(yè)生產(chǎn)、土地利用、農(nóng)業(yè)等碳排放的直接監(jiān)測統(tǒng)計存在較大困難。為適應(yīng)“雙碳”工作形勢，需要通過統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)計核算體系、強化法律法規(guī)體系建設(shè)等措施，建立完善監(jiān)管制度。
二是要處理好發(fā)展與減排的關(guān)系。根據(jù)能耗雙控制度的經(jīng)驗，能耗控制總量的指標是以各地經(jīng)濟總量為基礎(chǔ)，經(jīng)濟相對落后的西部地區(qū)能耗指標較少，在一定程度上制約了可再生能源資源豐富的西北省（區(qū)）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，應(yīng)加強頂層設(shè)計，采取分階段、分步走的實施策略，先開展碳排放強度控制，再逐步過渡到絕對總量控制。
三是要處理好積極與穩(wěn)妥的關(guān)系。在認識層面要“積極”，不能“雷聲大、雨點小”；在實踐層面要“穩(wěn)妥”，不能“疾風驟雨”，而是要“循序漸進”。所謂積極，即充分認識到“這不是別人要我們做的，而是我們自己要做”，要把降碳約束上升到新階段、新理念、新格局的高度來思考和布局。所謂穩(wěn)妥，即“不能把手里吃飯的家伙先扔了，結(jié)果新的吃飯家伙還沒拿到手”，要立足我國資源稟賦，先立后破，有計劃分步驟實施行動。目前全國碳市場僅納入發(fā)電行業(yè)，同質(zhì)化程度較高、減排成本差異不大，碳減排成本下降的空間有限。在發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)上，全國碳市場應(yīng)初步擴容，納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點行業(yè)，深化通過碳市場來降低全社會減排成本的成效，調(diào)動減排主體積極性。