中央紀委國家監委網站 劉一霖
江西省萍鄉市湘東區紀委監委組織力量深入景點、酒店等場所，深挖細查假借培訓等名義變相公款旅游等問題線索，持續加固中央八項規定堤壩。圖為4月15日，該區紀檢監察干部在轄區鸕鶿煙雨藝術景區檢查了解有關情況。鄧建萍 攝
特邀嘉賓
周娟 湖南省紀委監委案件審理室副主任
劉廣軍 黑龍江省哈爾濱市紀委監委法規室（復查復議室）主任
鄧怡 四川省成都市紀委監委案件審理室主任
公款旅游不僅造成對公款的揮霍浪費，占用公務時間，還會損害黨風政風、影響黨和政府形象，人民群眾反映強烈。黨的十八大以來，各地持續深化落實中央八項規定精神，公款旅游問題得到有效遏制，但相關問題具有頑固性，個別黨員干部心存僥幸鉆空子、搞變通，公款旅游行為趨于隱蔽。二十屆中央紀委三次全會強調，有效防治隱形變異現象，精準發現、從嚴處理借培訓考察、黨建活動等名義公款旅游問題。學習貫徹《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）要弄清楚，《條例》規定了哪些典型的公款旅游行為，公款旅游行為有哪些構成要件，對相關人員和產生的費用怎樣處理等問題。為此，我們特邀紀檢監察干部進行交流。
《條例》規定了哪些典型的公款旅游行為？還有哪些關于禁止公款旅游的紀法規定？
鄧怡：《條例》第一百一十五條對公款旅游行為進行了詳細規定，實踐中主要有5種情形：一是“公款游”，即旅游行為本身與公務無關，但使用公款、套取公款或者安排下屬單位使用公款支付旅游費用；二是“借殼游”，即表面上是參加學習培訓、考察調研等公務，但實際上公務并無實質內容，而是以這些活動為幌子組織旅游，并最終由公款報銷；三是“順道游”，即旅游行為與公務行為存在緊密聯系，借公務之機改變行程，既履行公務也開展旅游活動，相關旅游費用與公務費用一并報銷；四是“公權游”，即使用公權力獲得旅游機會，借參加所管理企業、下屬單位組織的考察活動之機旅游；五是“出國游”，雖然沒有實質性公務，但以考察、學習、培訓、研討、招商、參展、參加會議等名義，變相用公款出國（境）旅游。從根本上說，公款旅游行為是黨員干部公私不分、損公肥私、假公濟私，使用公款支付全部或者部分旅游費用的行為，侵犯了職務廉潔性。
新時代以來，成都市認真貫徹落實中央八項規定精神，市委扛起作風建設主體責任，將糾治公款旅游問題作為全面從嚴治黨的重點任務，充分發揮紀檢監察監督、財會監督、審計監督、巡察監督、社會監督等各方監督力量，牽頭抓總集中推進；市紀委監委認真履行監督責任，“三不腐”一體推進，一手抓嚴肅查處，一手抓源頭治理，嚴肅懲治公款旅游問題，取得良好成果。
但是從近年來查處的公款旅游問題來看，也出現了一些隱形變異的新“花樣”。比如，在“借殼”上動心思，為了能夠走進景區，打著接受“優秀傳統文化教育”“紅色教育”等招牌，實際上與一般旅游無異；在“順道”上玩心眼，通過提前到、推遲回的方式，延長不必要的公務行程，刻意為旅游騰出更多精力和時間；在“偶遇”上耍聰明，在公務行程中“偶遇”親屬、朋友，用公款報銷他人旅游費用；在“公權”上做文章，明示或者暗示所管理企業、下屬單位組織所謂的“考察活動”，彼此心照不宣，再以聽從活動安排為由參加旅游，實質上是自欺欺人。對于這些隱形變異行為，要加強分析研判，緊盯不放，堅決查處。
周娟：《條例》對禁止公款旅游提出了明確要求。同時，《中華人民共和國公職人員政務處分法》《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》《事業單位工作人員處分規定》等與黨紀規定銜接，禁止國家公職人員、國有企業領導人員和事業單位工作人員用公款旅游或者變相用公款旅游等行為，紀法規定和制度規范相互配套、緊密銜接，扎緊織密制度籠子。《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十五條第（三）項規定，違反規定公款消費的，視情節輕重給予相應處分，其中，違規公款消費就包含了公款旅游在內等違規使用公款的行為。《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》第七條第（五）項規定，不得有用公款旅游或者變相旅游的行為。《事業單位工作人員處分規定》第十九條第（五）項明確，對事業單位工作人員，同樣禁止用公款旅游或者變相用公款旅游。
《黨政機關厲行節約反對浪費條例》也在不同章節規定了黨政機關及其工作人員在國內差旅、因公臨時出國（境）、組織會議及培訓活動時，嚴禁以公務差旅為名變相旅游，同時要求國有企業、國有金融企業、不參照公務員法管理的事業單位參照執行，為各類主體規范使用公款提供了依據。《中央和國家機關差旅費管理辦法》加強和規范中央和國家機關國內差旅費管理，明確規定嚴禁無實質內容、無明確公務目的的差旅活動，嚴禁以任何名義和方式變相旅游，嚴禁異地部門間無實質內容的學習交流和考察調研。《中央和國家機關培訓費管理辦法》規定，嚴禁借培訓名義安排公款旅游，等等。
公款旅游行為有哪些構成要件，怎樣把握執紀執法要點？與《條例》第一百零一條規定的接受可能影響公正執行公務的旅游等活動安排如何區分？
周娟：公款旅游行為的構成要件有以下4個方面：
客體。該行為侵犯的是復雜客體。根據《條例》及相關規定，該行為侵犯的主要是黨員及公職人員的職務廉潔性，以及黨政機關、國有企業、事業單位的公款管理制度，同時，由于該行為多發生在組織會議、培訓、公務差旅、出國（境）考察等過程中，所以還可能同時侵犯相應的會議管理、培訓、公務出行等制度規范。
客觀方面。根據《條例》第一百一十五條，公款旅游行為的表現形式主要有以下幾種：一是直接明目張膽組織、參加公款旅游，這些旅游活動與公務活動無關或者無必要；二是變相公款旅游，既包括在國內以學習培訓、考察調研等為名變相公款旅游，也包括以考察、學習、培訓、研討、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游；三是借機旅游，其中包括借公務差旅之機改變公務行程旅游，還包括參加所管理企業、下屬單位組織的考察活動時借機旅游等。
主體。該行為是一般主體，既包括黨員、公職人員，也包括黨組織、黨政機關、國有企業、事業單位、人民團體等主體。黨組織或者有關單位有本違紀行為的，應當追究直接責任者和領導責任者的紀律責任。
主觀方面。構成公款旅游行為的人員主觀上均為故意，即明知自己的行為將對其從事公務的廉潔性、對其身份必備的廉潔要求和國家對公款的管理制度產生損害而故意實施。
在查處公款旅游問題時，應主要查明涉案人員行為方式、準確界定相關人員責任、查清并及時處置涉案財物精準開展執紀工作。審查調查人員應當圍繞以下幾個方面收集證據：
關于相關人員主體身份的證據。查明其是否具有黨員、公職人員身份，所在單位性質是黨政機關、國有企業還是事業單位等；是否系所在單位領導干部，其職權職責是何范圍等。
關于公款旅游具體表現形式的證據。一要查明公款旅游時間、地點、參與人員、路線行程等基本事實，全面呈現公款旅游動議發起、決策審批、組織實施的過程，厘清相關人員所起作用；二要查明出行依據是否合法合規、事由是否合理充分，是否借用學習、培訓等名義掩蓋公款旅游的事實；三要查明是否擅自改變公務行程，變更行程的原因及合理性、變更后的行程是否包含旅游景點等事實。
關于公款報銷旅游費用的證據。重點查明費用報銷的經過，包括旅游費用的具體金額、是否已經完成報銷手續、采用何種方式報銷、報銷所獲錢款的性質是否確系公款、參與人員各自所應支付的費用等。
劉廣軍：《條例》第一百零一條規定的“接受、提供可能影響公正執行公務的宴請或者旅游、健身、娛樂等活動安排”中的“旅游”，主要是指接受與執行公務相關聯、與公正執行公務相沖突的旅游活動安排，侵害的是職務行為的廉潔性。比如，管理和服務對象安排的旅游，下級單位為上級領導部門工作人員提供的旅游等，無論是什么標準，無論是否用公款支付，只要可能影響公正執行公務，就一概不允許。《條例》第一百一十五條強調的是對公款違規使用，屬于揮霍浪費公款的行為。前者無論公款開支還是私人支付，只要可能影響公正執行公務，情節較重就構成違紀；后者只能是使用公款支付旅游費用，才構成違紀。如果上級單位黨員干部接受下級單位安排的公款旅游，則一個行為可能同時符合《條例》第一百零一條和第一百一十五條的違紀構成，根據《條例》第二十五條規定，應該依照處分較重的條款定性處理。
公款旅游案件中，對相關人員和產生的費用怎樣處理？對于在公務差旅中“搭便車”自費游等問題如何把握？
劉廣軍：對涉案人員的處置事關案件質量和處理效果，應堅持兩個原則。第一，全面從嚴，要堅持嚴的基調，發現一起查處一起，對公款旅游行為作出準確認定和嚴肅處理。第二，實事求是，對實踐中的不同情況準確區分，避免簡單化處理，確保處理質效。要聚焦審批決策、財務報銷等關鍵環節，查清事實、厘清責任，區分是直接決策者還是明知放任不管，是組織者還是參與者等情況，根據相關人員在公款旅游活動中所處的地位或所起的作用作出精準處理，并視情追究有關領導的責任。同時，對存在應發現未發現或者發現后不處置不報告等情形的，也應視情對有關人員進行追責問責。
涉案財物處置工作是案件查辦的重要環節，在查清違紀違法事實的基礎上，要嚴格依規依紀依法追繳違紀違法所得，并將追繳情況作為處理的重要情節。實踐中，紀檢監察機關應根據案件具體情況，全面審查旅游消費清單、報銷憑證等書證，并結合相關人員的交代，準確認定參加旅游者應負擔的費用。對于用公款違規支付的旅游費用應由相關黨員個人退賠。同時，對于因時間久遠、書證缺失或僅有相關人員交代等無法準確認定旅游費用且相關人員自愿主動上交相關費用的，可按主動登記上交處理。
鄧怡：公務差旅的核心目的是公務，差旅只是為了執行公務必須經歷的過程，不能本末倒置。在判斷公務差旅中“搭便車”自費游等問題時，可以從3個方面重點把握：一是自費游的時間、地點安排是否合理，有無主次不分，在本可以晚點出發、提前返程或就近住宿的情況下，是否故意延長公務行程時間或舍近求遠住在景點附近，導致不必要的住宿和交通開支并用公款報銷；二是自費游是否影響執行公務的效果，如果自費游占用了大量時間，相關人員無法集中精力開展公務，可能導致公務活動未能取得預期效果或者造成一定損失；三是自費游的同時是否使用了公權、公物，如果一邊自己支付門票、住宿等費用，一邊使用公車接送或者利用職務上的影響享受免費導游及餐飲、住宿等折扣，則不屬于純粹的“自費游”，本質上還是侵犯了職務廉潔性。
需要指出的是，黨員干部在公務差旅期間，在不影響正常執行公務和本單位差旅紀律要求的前提下，經領導同意后，利用休息間隙，自費參觀附近的公園、古跡、商業區等并自行返回，沒有造成不良影響的，一般不認定為違紀，但是如果在“自費游”的過程中，因為發表不當言論或者在公共場所有不當行為舉止，造成不良影響的，應當根據具體情形進行談話提醒、批評教育、誡勉處理或給予黨紀政務處分。
怎樣對借培訓考察、黨建活動等名義公款旅游問題精準施策、系統治理？
鄧怡：二十屆中央紀委三次全會要求，有效防治隱形變異現象，精準發現、從嚴處理借培訓考察、黨建活動等名義公款旅游問題。紀檢監察機關必須堅持嚴的基調，對此類行為露頭就打，充分揭示其“掩耳盜鈴”的行為本質，徹底打消少數黨員干部以公務之名行旅游之實的僥幸心理。
一是壓緊壓實黨組織管黨治黨政治責任。推動各級各單位黨委（黨組）切實落實作風建設主體責任，知責、守責、擔責，“關鍵少數”發揮“頭雁效應”，帶頭落實中央八項規定精神，自覺杜絕公款旅游問題，嚴格加強對本地區、本單位、本系統黨員干部教育管理監督。同時強化主管單位領導責任，對公務差旅方案從嚴掌握，過程精準控制，切實擔負起監管職責，對出現借培訓考察、黨建活動等名義公款旅游的苗頭性問題及時核實不予審批，及時處理糾正。
二是“零容忍”懲治公款旅游問題。深入推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視巡察監督統籌銜接，聯動發揮職能監督、群眾監督、媒體監督等各項監督作用，不斷織密監督網絡。對頂風違紀行為，發現一起，嚴肅查處一起，保持緊盯不放、寸步不讓的高壓態勢，讓反復出現的公款旅游問題逐漸減少，有力制止公款旅游新表現新形式蔓延滋長。深刻把握風腐一體內在規律，既“由風查腐”又“由腐糾風”，對不正之風背后的請托辦事、利益輸送等腐敗問題深挖徹查，對腐敗背后的享樂奢靡等作風問題細糾嚴懲，切實做到風腐同查、風腐同治、風腐同通報。
三是深化源頭治理推進作風建設常態長效。加強紀律建設，以學習貫徹新修訂的《條例》為契機，通過學習“規紀法”、專題巡講等做法，推動黨員干部對應知應會黨內法規和國家法律入腦入心。充分運用近年來查處的公款旅游典型案例，深入剖析違紀點位及嚴重后果，教育引導黨員干部學紀、知紀、明紀、守紀，從個案中吸取深刻教訓，強化紀律規矩意識。推動各級各單位加強制度建設，建立健全管人、管事、管權制度規范，通過“正面清單+負面清單”的方式，讓黨員干部知道在公務差旅中哪些底線不能碰，嚴格對公務差旅活動的管理。
劉廣軍：二十屆中央紀委三次全會點出了公款旅游的新表現新形式，為下步開展工作指明了方向。
一是精準監督靶向發力。堅持問題導向，對照全會部署和《條例》規定，全面梳理、認真分析歷年查處的公款旅游問題，通過深入分析民生熱線、信訪舉報、網絡輿情等，找準本地區公款旅游主要表現，結合實際，明確糾治靶向。
二是專項治理破解頑疾。開展公款旅游專項治理，聚焦普遍發生、反復出現和群眾反映強烈的問題，抓具體抓深入，一個問題一個問題解決，確保取得實效。發揮派駐機構近距離、全天候、常態化優勢，對駐在單位發生的調研、考察、培訓等，做到事前、事中、事后全過程監督提醒，推動財政等職能部門對差旅、培訓費用報銷情況等嚴格把關；強化“室組地”聯動，常態化對“三公”經費使用情況開展檢查，對公款旅游問題“零容忍”，以嚴格監督執紀推動黨員干部學紀、知紀、明紀、守紀。
三是風腐同查嚴防變異。加強與巡視巡察統籌銜接，深化與財會監督協同聯動，用好審計監督成果，增強發現公款旅游特別是隱形變異問題的能力。在審查調查中，既“由風查腐”又“由腐糾風”，通過延伸調查和關聯比對，揭開隱藏在作風外衣下的腐敗問題，切實嚴控風腐交織借勢成患。
四是系統治理常態長效。從健全制度機制入手，推動職能部門開展制度建設“回頭看”，全面檢視排查制度建設和執行中的空白、模糊地帶，及時堵塞制度漏洞、管理盲區。推動發案地區、部門、單位進一步完善內控機制，將責任落實到部門、崗位和具體責任人，強化制度執行，對在制度執行上打擦邊球、搞變通等行為嚴肅問責，從源頭上管好公務差旅經費，切實發揮好制度剛性約束作用。