圖為大連市紀委監(jiān)委案件審理室工作人員圍繞曲某案有關問題進行研討。肖挺楊 攝
特邀嘉賓
朱阿男大連市紀委監(jiān)委第十五紀檢監(jiān)察室主任
徐弘大連市紀委監(jiān)委案件審理室干部
崔曉奇大連市普蘭店區(qū)人民檢察院第一檢察部一級檢察官
劉堅壯大連市普蘭店區(qū)人民法院刑事審判庭三級法官
編者按
本案中，國家工作人員曲某作為區(qū)開發(fā)建設中心主任，收受某房地產企業(yè)主程某某所送禮金，應如何定性？曲某在擔任區(qū)開發(fā)建設中心主任期間，不正確履行職責，對D宗地收儲成本審核工作嚴重不負責任，造成財政資金重大損失，如何準確評價其行為？如何認定玩忽職守罪的因果關系？我們特邀相關單位工作人員予以解析。
基本案情：
曲某，曾任A市B區(qū)C街道黨工委副書記、辦事處主任，B區(qū)開發(fā)建設中心黨組書記、主任，B區(qū)委辦公室主任、區(qū)保密辦主任，B區(qū)政府副區(qū)長等職。
違反中央八項規(guī)定精神。2016年，某房地產開發(fā)有限公司法定代表人程某某以祝賀曲某到B區(qū)開發(fā)建設中心任主任為由，春節(jié)前送給曲某2萬元人民幣（幣種下同）。
受賄罪。2013年至2022年，曲某在擔任A市B區(qū)C街道黨工委副書記、辦事處主任，B區(qū)開發(fā)建設中心黨組書記、主任，B區(qū)委辦公室主任、區(qū)保密辦主任，B區(qū)政府副區(qū)長期間，利用職務上的便利，在工程承攬、房屋動遷等方面為相關單位和個人謀取利益，非法收受財物共計1100余萬元。
玩忽職守罪。2015年5月，曲某在擔任區(qū)開發(fā)建設中心主任期間，對D宗地收儲成本初審工作嚴重不負責任，不履行審核職責，為了加快審核工作進度，在收儲成本材料缺、漏項嚴重的情況下，未能預見可能造成的后果，指示甲會計師事務所對相關材料不予調取，導致作為重要一級收儲成本審核主體的區(qū)開發(fā)建設中心沒有發(fā)揮職能作用，致使數(shù)億元返款未被納入審計范圍，從而使虛假材料順利通關并最終被區(qū)土地儲備委員會審定通過，造成國家財政資金損失數(shù)億元。
查處過程：
【立案審查調查】2023年5月31日，A市紀委監(jiān)委對曲某嚴重違紀違法問題立案審查調查，并經上一級監(jiān)委批準，對其采取留置措施；2023年8月23日，經上一級監(jiān)委批準，對其延長留置時間三個月。
【移送審查起訴】2023年11月30日，A市監(jiān)委將曲某涉嫌受賄罪、玩忽職守罪一案移送A市人民檢察院依法審查起訴，A市人民檢察院指定A市E區(qū)人民檢察院審查起訴。
【黨紀政務處分】2023年12月29日，曲某被開除黨籍、開除公職。
【提起公訴】2024年1月8日，A市E區(qū)人民檢察院以曲某涉嫌受賄罪、玩忽職守罪向A市E區(qū)人民法院提起公訴。
【一審判決】2024年11月4日，A市E區(qū)人民法院判決曲某犯受賄罪，判處有期徒刑十年三個月，并處罰金110萬元；犯玩忽職守罪，判處有期徒刑五年三個月，數(shù)罪并罰，決定執(zhí)行有期徒刑十二年六個月，并處罰金110萬元。判決現(xiàn)已生效。
一
本案中，曲某作為A市B區(qū)開發(fā)建設中心主任，收受某房地產企業(yè)主程某某所送禮金，應如何定性？
徐弘：我們認為，根據(jù)2015年《中國共產黨紀律處分條例》第八十三條之規(guī)定，本起事實中，曲某的行為應按照違反中央八項規(guī)定精神和廉潔紀律，收受可能影響公正執(zhí)行公務的禮金定性處理。理由如下：
根據(jù)2016年“兩高”《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第十三條第二款規(guī)定，“國家工作人員索取、收受具有上下級關系的下屬或者具有行政管理關系的被管理人員的財物價值三萬元以上，可能影響職權行使的，視為承諾為他人謀取利益”。根據(jù)該款規(guī)定，“視為承諾為他人謀取利益”限制在收受具有上下級關系的下屬或者具有行政管理關系的被管理人員的財物，并加以金額3萬元以上、可能影響職權行使的條件。本案中，程某某的房地產企業(yè)注冊地為A市E區(qū)，在B區(qū)未開發(fā)建設項目，曲某作為A市B區(qū)開發(fā)建設中心主任，對程某某的企業(yè)不具有行政監(jiān)管職能，二人并非行政管理關系，系通過社會朋友相識，程某某企業(yè)僅在注冊地A市E區(qū)開展業(yè)務，亦無實際業(yè)務的制約關系，且收受金額未達到3萬元。因此，曲某收受程某某上述錢款的行為不構成受賄犯罪。同時，程某某在以祝賀曲某到B區(qū)開發(fā)建設中心任主任為由送給其2萬元時及此后，均沒有向曲某提出請托事項，因此曲某此行為也不構成受賄違法行為。
曲某收受可能影響公正執(zhí)行公務的禮金構成違紀。“可能影響公正執(zhí)行公務”，主要是指與執(zhí)行公務相關聯(lián)、與公正執(zhí)行公務相沖突，既包括管理服務對象所贈，也包括主管范圍內的下屬單位和個人所贈，還包括其工作業(yè)務范圍內私營企業(yè)主所贈，以及其他與行使職權有關系的單位和個人所贈。這里所說的“可能”，主要是指預防性，即具有影響公正執(zhí)行公務的可能性，就應當禁止，而不能等到已經產生了影響公正執(zhí)行公務的后果才去處理。本起事實中，曲某收受程某某2萬元，雖不構成受賄，但違反中央八項規(guī)定精神，可能影響公正執(zhí)行公務，應以違紀定性處理。
二
曲某在擔任區(qū)開發(fā)建設中心主任期間，不正確履行職責，對D宗地收儲成本審核工作嚴重不負責任，造成財政資金重大損失，如何準確評價其行為？
朱阿男：經查，2015年4月，A市B區(qū)政府啟動D宗地收儲成本審核。按照審核程序，共分為“四級審核”，第一級審核由項目所在街道對原始材料進行匯總、核實并提交下一級成本審核；第二級審核由區(qū)開發(fā)建設中心委托第三方中介機構甲會計師事務所進行成本初審，報區(qū)資金審核小組（B區(qū)財政局牽頭）復審；第三級審核由區(qū)資金審核小組委托第三方中介機構乙會計師事務所進行成本復審并對審計結論進行審議，報區(qū)政府（區(qū)土地儲備委員會）審定；第四級審核由區(qū)政府（區(qū)土地儲備委員會）審定收儲成本。本案中，曲某在擔任區(qū)開發(fā)建設中心主任期間，在第二級審核過程中負有測算分析及前期審核職責，但是不正確履行職責，導致作為重要一級收儲成本審核主體的區(qū)開發(fā)建設中心沒有發(fā)揮職能作用，致使數(shù)億元返款未被納入審計范圍，從而使虛假材料順利通關并最終被區(qū)土地儲備委員會審定通過，造成國家財政資金損失數(shù)億元。我們認為其行為構成玩忽職守罪。
刑法第三百九十七條規(guī)定了玩忽職守罪，是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。實踐中，把握玩忽職守罪需把握以下問題。首先，本罪的犯罪主體是國家機關工作人員。玩忽職守罪是國家機關工作人員怠于行使職權而構成的犯罪，在認定行為主體時，應重點考察特定的國家機關工作人員的監(jiān)督管理職責。監(jiān)督管理職責應結合法律的具體規(guī)定以及特定國家機關工作人員事實上被賦予的職責內容進行判斷。其次，玩忽職守罪的主觀方面是過失。犯罪的主觀方面是區(qū)分濫用職權罪與玩忽職守罪的關鍵之處，一般來說，濫用職權罪屬故意犯，玩忽職守罪屬過失犯。濫用職權表現(xiàn)為行為人明知自己濫用職權的行為會發(fā)生致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的結果，并且希望或者放任這種結果發(fā)生；玩忽職守表現(xiàn)為行為人應當預見自己玩忽職守的行為可能發(fā)生致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的危害結果，因為疏忽大意而沒有預見，或者已經預見但輕信能夠避免。再次，從客觀方面看，行為是區(qū)分濫用職權與玩忽職守的一個重要方面，濫用職權是指超越權限而為，一般表現(xiàn)為積極的作為；玩忽職守是指嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，主要為違反職責規(guī)定，未能按照職責要求去履行，一般表現(xiàn)為消極的不作為。最后，從玩忽職守罪的犯罪構成看，“嚴重不負責任”在法條體系中居于“不履行或者不正確履行職責”的行為要件和“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的危害結果要件之前，故也是本罪的重要入罪條件。對于認定“嚴重不負責任”，一方面，參照有關規(guī)定，“嚴重不負責任”指行為人不履行或者不正確履行職責，主要表現(xiàn)為工作中輕率大意、粗枝大葉，不認真開展市場調研或者擅離職守、對分工負責的工作失管失察。不履行，是指行為人應當履行且有條件、有能力履行，但違背職責沒有履行；不正確履行，是指在履行職責的過程中，違反職責規(guī)定，馬虎草率、粗心大意。另一方面，需堅持主客觀相一致原則進行分析，“嚴重不負責任”體現(xiàn)了行為人的主觀方面，即在應當預見自己的行為可能造成重大損失后果的前提下，未能預見或者已經預見但輕信能夠避免，并且要求行為人未盡注意義務達到一定程度。
本案中，曲某在D宗地收儲成本審核工作中嚴重不負責任，為了加快審核工作進度，在收儲成本材料缺、漏項嚴重的情況下，未能預見可能造成的后果，指示甲會計師事務所對相關材料不予調取，造成作為土地收儲成本“四級審核”中重要一級審核主體的區(qū)開發(fā)建設中心職責形同虛設，曲某對此負有直接責任，其行為對危害結果的發(fā)生起重要作用，具有刑法上的因果關系，應認定其構成玩忽職守罪。
三
有觀點認為，曲某的行為不符合玩忽職守罪的主觀要件，且與造成國家財產損失不具有刑法上的因果關系，如何看待該觀點？
劉堅壯：本案中，有觀點認為，曲某對危害結果不明知，不符合玩忽職守罪的主觀要件。我們認為，這一觀點不成立。從主觀方面看，區(qū)開發(fā)建設中心具有對政府儲備開發(fā)用地收儲成本進行測算分析及前期審核的職責，曲某作為區(qū)開發(fā)建設中心主任，在第二級審核過程中負有測算分析及前期審核職責，在得知相關單位提供的賬目材料不全，無法全面核算資金占用費時，其本應預見可能造成國家損失的結果，但卻認為區(qū)開發(fā)建設中心是第二級審核，后續(xù)還有區(qū)資金審核小組審核，為了加快審核進度，在材料不全的情況下即報送下一級審核，最終導致危害結果發(fā)生，綜合其主觀方面，是一種疏忽大意的過失，符合玩忽職守罪的主觀要件。
崔曉奇：刑法上的因果關系是指危害行為與危害結果之間存在引起與被引起的關系，是危害結果發(fā)生時行為負刑事責任的必要條件。因果關系的判斷是一個復雜且至關重要的過程，司法實踐中，瀆職犯罪的因果關系是具有多樣性的，若僅是單個玩忽職守行為單獨地、直接地引發(fā)危害結果發(fā)生，該種因果關系不難判斷，但若是存在“多因一果”等情況，因果關系的認定往往就變得復雜。對于這種情況，如果瀆職行為不直接導致危害結果發(fā)生，而是介入其他因素，在判斷行為與結果之間是否存在刑法上的因果關系時，應以行為時客觀存在的相關事實為基礎，依據(jù)一般人的經驗進行判斷。一般可以從以下三個方面來進行判別：一是瀆職行為導致危害結果發(fā)生的概率高低，通常概率高者，存在因果關系；反之，不存在因果關系。本案中，曲某作為區(qū)開發(fā)建設中心主任，不正確履行職責，導致區(qū)開發(fā)建設中心的審核職責形同虛設，繼而將不完整的審核結果報送至下一級資金審核小組審核，雖然有第三級、第四級審核主體介入審核，但是若曲某在第二級審核中嚴格把關，防止“帶病”進入下級審核，就大概率不會產生損失后果，因此，曲某的瀆職行為導致危害結果發(fā)生的概率較高。二是介入因素是否具有通常性，介入因素過于異常的，瀆職行為和結果之間不存在因果關系。介入因素是否具有通常性，應依據(jù)一般人的經驗判斷，如果介入因素發(fā)生合乎規(guī)律，則介入因素具有通常性。本案中，“四級審核”是有明確規(guī)定的，按程序逐級進行，第三、四級審核并非罕見的、不可預測的介入因素，因此介入因素具有通常性，不能阻斷曲某瀆職行為與危害結果之間的關系。三是介入因素對危害結果發(fā)生的影響力，判斷影響力大小主要考慮行為導致危害結果發(fā)生的概率大小，如果介入因素與瀆職行為對于危害結果的發(fā)生作用相當，均應視為原因行為，同時成立因果關系。本案中，區(qū)財政局牽頭的第三級審核中，在乙會計師事務所已經發(fā)現(xiàn)問題的情況下，區(qū)財政局主要負責人指示乙會計師事務所對發(fā)現(xiàn)問題不予審計，對危害結果發(fā)生的概率與第二級審核相當，影響力相當。因此，第三級審核的失職行為與危害結果發(fā)生同樣具有刑法上的因果關系，且不影響其他層級審核失職行為與危害結果之間的因果關系。
綜上，我們認為，曲某瀆職行為導致危害結果發(fā)生的概率高、介入因素具有通常性、介入因素對結果發(fā)生的影響力與先前瀆職行為相當，上述三個條件同時具備，能夠認定其行為與結果之間存在刑法上的因果關系，且其主觀方面為過失，因此，曲某行為構成玩忽職守罪。本案系多崗位、全鏈條失守，最終造成國家財產重大損失的典型案例，“四級審核”中多名國家機關工作人員因不正確履行職責依法受到追究，在案件辦理過程中，應當逐層分析，按照各個層級崗位職責、責任大小、因果關系，分別承擔相應責任，做到不錯不漏、不枉不縱。