案情簡介
黃某，中共黨員，A村黨支部書記兼村委會主任。
2007年8月，在外打工的A村村民楊某回家創(chuàng)業(yè)，找到黃某，表示要購買本村臨近國道的30畝土地（基本農(nóng)田）的使用權(quán)建廠。當(dāng)時(shí)，土地已由村民王某承包。黃某考慮到將土地使用權(quán)賣給楊某可以為村集體創(chuàng)收，便找到王某，協(xié)調(diào)其將承包地退給村集體，王某同意。隨后，黃某私自決定以村委會名義將土地使用權(quán)以每畝5萬元的價(jià)格賣給楊某。2008年3月，楊某在沒有辦理相關(guān)手續(xù)的情況下開工建設(shè)廠房，致使基本農(nóng)田遭受大面積破壞。
分歧意見
關(guān)于黃某行為如何定性，存在四種不同意見：第一種意見認(rèn)為，黃某行為構(gòu)成濫用職權(quán)違紀(jì)；第二種意見認(rèn)為，黃某行為構(gòu)成非法出讓土地使用權(quán)違紀(jì)；第三種意見認(rèn)為，黃某行為構(gòu)成違反議事規(guī)則違紀(jì)；第四種意見認(rèn)為，黃某行為既構(gòu)成其他破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序違紀(jì)，又構(gòu)成非法買賣土地使用權(quán)違紀(jì)，兩者具有牽連關(guān)系，應(yīng)按照處分較重的非法買賣土地使用權(quán)違紀(jì)加重一檔處分。
評析意見
我們同意第四種意見，具體分析如下。
（一）黃某行為不構(gòu)成濫用職權(quán)違紀(jì)
濫用職權(quán)違紀(jì)行為，是指黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在工作中濫用職權(quán)，給黨、國家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大或重大損失的行為。
濫用職權(quán)違紀(jì)行為的主體是黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員。黨的工作人員，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《黨紀(jì)處分條例》）第三十四條規(guī)定，是指黨的各級機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員和黨的基層組織中專職、兼職從事黨內(nèi)事務(wù)的黨員。本案中，黃某身為村黨支部書記，屬于黨的基層組織中從事黨務(wù)的黨員。但是，處置村集體土地是村集體全體成員的事務(wù)，是否屬于黨務(wù)值得商榷。另外，黃某并未協(xié)助政府從事行政管理工作，不屬于“以國家工作人員論”的人員。因此，不宜認(rèn)定其身份符合濫用職權(quán)違紀(jì)行為的主體要件。
濫用職權(quán)違紀(jì)行為在客觀方面必須具有違法行使職權(quán)和越權(quán)行使職權(quán)的行為。違法行使職權(quán)，是指違反法律、法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定，不正當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，如該辦的不辦，不該辦的辦了。越權(quán)行使職權(quán)，是指超越職權(quán)范圍，實(shí)施了無權(quán)實(shí)施的行為。必須注意的是，濫用職權(quán)應(yīng)是行為人濫用自己的一般職務(wù)權(quán)限，如果行為人實(shí)施的行為與其一般職務(wù)權(quán)限沒有任何關(guān)系，則不屬于濫用職權(quán)。
本案中，依據(jù)村民委員會組織法第二十四條規(guī)定，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)，須經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。同時(shí)，依據(jù)土地管理法第六十三條等規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村土地確實(shí)需要改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序。因此，將基本農(nóng)田使用權(quán)賣給他人建廠不屬于黃某處理公務(wù)的職責(zé)和權(quán)力范圍，也即無所謂濫用職權(quán)與否。因此，黃某行為不構(gòu)成濫用職權(quán)違紀(jì)。
（二）黃某行為不構(gòu)成非法出讓土地使用權(quán)違紀(jì)
非法出讓土地使用權(quán)違紀(jì)行為，是指國家機(jī)關(guān)工作人員違反土地管理法規(guī)，非法出讓國有土地使用權(quán)的行為。
本違紀(jì)行為的主體是國家機(jī)關(guān)工作人員，主要是各級人民政府土地管理部門中的工作人員。本違紀(jì)行為侵犯的對象是國有土地。本案中，黃某顯然不屬于國家機(jī)關(guān)工作人員，不符合非法出讓土地使用權(quán)違紀(jì)行為的主體要件。同時(shí)，本案涉及的土地為農(nóng)村集體土地，而非國有土地。因此，黃某行為不構(gòu)成非法出讓土地使用權(quán)違紀(jì)。
（三）黃某行為不構(gòu)成違反議事規(guī)則違紀(jì)
違反議事規(guī)則違紀(jì)行為，是指違反議事規(guī)則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng)的行為。
違反議事規(guī)則違紀(jì)行為在客觀方面必須具有違反議事規(guī)則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng)的行為。這里的“違反議事規(guī)則”，是指違反黨章關(guān)于“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”的規(guī)定以及各級黨組織制定的議事規(guī)則和決策程序。
本案中，從形式上看，黃某行為似乎符合違反議事規(guī)則違紀(jì)行為的形態(tài)，但是，處置村集體土地，并不屬于村黨支部集體討論能夠決定的事項(xiàng)，也就不牽涉村干部違反議事規(guī)則的問題。因此，黃某行為不構(gòu)成違反議事規(guī)則違紀(jì)。
（四）黃某行為既構(gòu)成其他破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序違紀(jì)，也構(gòu)成非法買賣土地使用權(quán)違紀(jì)，兩種行為構(gòu)成牽連關(guān)系
其他破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序違紀(jì)行為，是指違反其他國家經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)，破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序的行為，其是對《黨紀(jì)處分條例》“破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序的行為”一章未列舉的破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序行為的概括。
非法買賣土地使用權(quán)違紀(jì)行為，是指以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法買賣土地使用權(quán)的行為。本違紀(jì)行為侵犯的客體是國家對土地使用權(quán)的管理制度，在主觀方面是故意，并具有牟利的目的。即行為人明知非法買賣土地使用權(quán)是違反國家土地管理法規(guī)的違法行為，但為了謀取非法利益而故意實(shí)施該行為。
根據(jù)農(nóng)村土地承包法第二十六條規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。而本案中，黃某協(xié)調(diào)王某將土地退回村集體，屬于違規(guī)調(diào)整收回農(nóng)民承包土地，破壞了社會主義經(jīng)濟(jì)秩序，構(gòu)成其他破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序違紀(jì)。同時(shí)，其為了增加村集體收入，將土地使用權(quán)賣給楊某，構(gòu)成非法買賣土地使用權(quán)違紀(jì)。而這兩種行為之間具有行為和目的的關(guān)系，構(gòu)成牽連關(guān)系，應(yīng)依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第二十五條“一人有本條例分則中規(guī)定的兩種以上（含兩種）應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的違紀(jì)行為，應(yīng)當(dāng)合并處理，按其數(shù)種違紀(jì)行為中應(yīng)當(dāng)受到的最高處分加重一檔給予處分”的規(guī)定處理。
綜上所述，對黃某行為應(yīng)合并處理，并按照處分較重的非法買賣土地使用權(quán)違紀(jì)加重一檔處分。