案情簡介
張某，中共黨員，A村黨支部書記；楊某，中共黨員，A村村委會主任。
2011年8月，某國有公司捐助A村16萬元，用于公益事業。同年9月，張某、楊某組織召開村黨支部會議、村委會會議，不顧鎮政府嚴禁農村基層組織將社會捐助公益事業款物用作他用的規定，提議將該筆資金的一部分借給村民個人用于生產經營，獲得集體同意。2011年12月，張某、楊某兩人以村委會名義與3名村民簽訂還款期限為1年的借款合同。其中，夏某借款3萬元，用于償還2010年8月因經營超市而向銀行的貸款；謝某借款1.5萬元，用于建設養豬場；趙某借款5萬元，用于與他人合伙做生意。2012年12月，夏某、謝某兩人如期歸還借款。趙某因經營生意失敗，導致5萬元無法追回。
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分歧意見
關于張某、楊某行為如何定性，存在兩種不同意見。
第一種意見認為，張某、楊某兩人身為村干部，利用職務上的便利，挪用村集體資金歸個人使用，進行營利活動，他們的行為構成挪用公款違紀。
第二種意見認為，張某、楊某兩人組織召開村“兩委”會議，不顧有關規定，提議將某國有公司捐助資金的一部分借給村民用于生產經營活動，并致使5萬元集體資金無法追回，兩人的行為構成違反規定將公款借給他人違紀。
評析意見
我們同意第二種意見，即張某、楊某兩人的行為構成違反規定將公款借給他人違紀。具體分析如下。
挪用公款違紀行為，是指黨和國家工作人員或者受委托管理、經營國有財產的人員，利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動，或者進行營利活動，或者超過三個月未還的行為。
違規將公款借給他人違紀行為，是指違規將公款借給他人，情節較重的行為。
本案中，焦點問題是挪用公款違紀與違規將公款借給他人違紀的區別，其主要體現在以下方面。
一是主體不完全相同。前者的主體是黨和國家工作人員或者受委托管理、經營國有財產的人員；而后者的主體一般是單位負責人、主管財務工作的領導或者經管公款的人員。二是客觀方面不同。前者多采取隱瞞或者欺騙的手段秘密進行，有的雖然有據在賬，但沒有履行合法手續；而后者一般具有正當理由，在一定范圍內公開，且經過合法程序批準，立有借貸文書。三是主觀方面不同。前者一般出于謀取私利的目的，而后者一般不是為了謀取私利。
本案中，張某、楊某身為村干部，雖然從事社會捐助公益事業款物管理工作，但根據全國人大常委會《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋釋義》，村民委員會等村基層組織人員只有在協助人民政府從事社會捐助公益事業款物行政管理工作時，才屬于以國家工作人員論的人員。而張某、楊某兩人并未協助人民政府從事該項工作，也就不屬于黨和國家工作人員。由于他們也不屬于受委托管理、經營國有財產的人員，因此他們的身份并不符合挪用公款違紀行為的主體要件。
同時，根據最高人民法院《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》“經單位領導集體研究決定將公款給個人使用，或者單位負責人為了單位的利益，決定將公款給個人使用的，不以挪用公款罪定罪處罰。上述行為致使單位遭受重大損失，構成其他犯罪的，依照刑法的有關規定對責任人員定罪處罰”的規定，單位決定將公款給個人使用的，不構成挪用公款違紀。
另外，本案中將公款借給村民使用的行為，是經過集體研究決定的，且立有借款合同，并非行為人為了個人利益而秘密進行。
綜上所述，張某、楊某兩人的行為不屬于挪用公款，而是屬于違規將公款借給他人使用。
值得注意的是，根據《中國共產黨紀律處分條例》第一百一十六條規定，違反有關規定將公款借給他人使用，只有情節較重的才構成違紀。因此，即使行為人有違規將公款借給他人使用的行為，但只要無法認定該行為情節較重，便不能認定行為人構成違紀。
本案中，張某、楊某兩人因違規借出公款導致5萬元無法追回，屬于情節較重。對他們的行為，應以違規將公款借給他人違紀定性處理。