宋元時(shí)期的監(jiān)察巡視制度承襲前代又有所損益,組織更完善,權(quán)力則進(jìn)一步擴(kuò)大。
宋代仍在中央設(shè)御史臺(tái),其長官是御史中丞。與唐一樣,御史臺(tái)下分設(shè)臺(tái)院、殿院、察院三院。其中察院人員最多,負(fù)責(zé)巡按中央及地方官的巡視御史,就由察院管理和派出。
宋代的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為監(jiān)司或監(jiān)州,與唐的“道”相類似,宋初將全國曾分為十道,后改稱為“路”,數(shù)目有所變化。從規(guī)模來看,宋代的“路”在規(guī)模上與明清時(shí)期的“省”相近,轄有幾個(gè)州。但從職能上看,宋代的“路”職能上與明清時(shí)“省”的職能有不同,明清時(shí)“省”設(shè)有巡撫,巡撫本是中央派出的巡官,但后來成為權(quán)力很大的地方封疆大吏。宋代只是在“路”這一級(jí)分設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司和提舉常平司等機(jī)構(gòu),由中央派官員擔(dān)任轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄公事(即“提刑官”)、提舉常平公事。這三個(gè)機(jī)構(gòu)合稱為“監(jiān)司”,其長官被稱為監(jiān)司官。這三個(gè)監(jiān)司機(jī)構(gòu)都負(fù)有監(jiān)督巡察官員之職,《宋史》中多次出現(xiàn)朝廷下詔令轉(zhuǎn)運(yùn)使等視察官員之善不、能否。如大中祥符二年,皇帝“詔諸路官吏蠹政害民,轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄官不舉察者坐之”。這些監(jiān)司官又各有分工,轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)督察地方財(cái)政;提刑官負(fù)責(zé)提檢地方刑獄、訴訟;提舉常平公事則負(fù)責(zé)地方的倉儲(chǔ)、農(nóng)業(yè)水利等事務(wù)。
此外,朝廷還隨時(shí)委派觀察使、按察使等官來巡視地方,糾彈違紀(jì)官吏。他們或有鐵骨,或有廉心,所以能巡視清濁,驚動(dòng)天下,不為巨利動(dòng)心。
除了“路”這一級(jí)的監(jiān)司外,在州這一級(jí)也有監(jiān)司機(jī)構(gòu),州一級(jí)監(jiān)司的長官為通判,是地方官的副首腦,通判負(fù)責(zé)向皇帝報(bào)告州情和地方長官的情況,是皇帝下派到地方的耳目。皇帝可以通過監(jiān)司出巡制來監(jiān)控地方官吏,宋朝有明文規(guī)定,一州之內(nèi)下發(fā)的政令,必須通判聯(lián)置才能生效,說明通判的權(quán)力不小。為了制約通判的權(quán)力,宋徽宗時(shí),設(shè)立了“諸路監(jiān)司互察法”,令各路監(jiān)司互相察舉,如有“庇匿不舉者罪之”。如向敏中、曹修古、寇準(zhǔn)等人都曾擔(dān)任過地方的通判,是主管地方的巡察官員。
同時(shí),宋代還在沿邊之河北、河?xùn)|、陜西、川峽等邊防地帶設(shè)置走馬承受公事,加強(qiáng)對(duì)邊地的控制。走馬承受公事司按察,不僅巡察將帥,防止其不軌,也巡察地方官吏,防止其違法。
元代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)繼承宋代的御史臺(tái),并將之一分為三:御史臺(tái)、殿中司和察院,仍由察院負(fù)責(zé)巡視中央和地方。另外,元代將全國劃分為二十二道,各道有派出的肅政廉訪司。廉訪司的長官是肅政廉訪使,由察院派出御史擔(dān)任,常駐地方,負(fù)責(zé)巡視所屬路、府、州、縣。元代承宋制,也在要害地方如江南和陜西兩地派出“行御史臺(tái)”,分別統(tǒng)領(lǐng)江南十道和陜西四道,巡察屬地的官員。
宋元時(shí)期的監(jiān)察巡視制度發(fā)展得形式多元,相互間的分工趨于合理,職責(zé)也更明確,制度體系也趨于健全。但宋代的御史們兼官過多,而元代的監(jiān)察機(jī)關(guān)流于苛細(xì)而忽略大節(jié),這是其不足的地方。(國瑞巡)