10月28日至31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議在京召開，全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。
習(xí)近平總書記指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。”中國是一個歷史悠久的文明古國，在長期發(fā)展過程中，中華民族融合各民族智慧，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等方面形成了一系列國家治理理念和制度體系，這樣一個泱泱大國得以實現(xiàn)內(nèi)在和諧、進(jìn)步與發(fā)展，治理體系至關(guān)重要。
實踐證明，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系，是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系，是能夠持續(xù)推動擁有近十四億人口大國進(jìn)步和發(fā)展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)進(jìn)而實現(xiàn)偉大復(fù)興的制度和治理體系。不忘歷史才能開辟未來，善于繼承才能善于創(chuàng)新。讓我們一起回顧歷史，從中國古代治理智慧中汲取營養(yǎng)，為推動中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力邁向現(xiàn)代化提供有益借鑒。
——編者按
說到郡縣制，我們往往會想到秦始皇。雖然我國在春秋時期就已經(jīng)有郡、縣的設(shè)置，但在全國范圍內(nèi)在制度層面予以整齊劃一，的確自秦始皇始。
公元前221年，秦王嬴政統(tǒng)一六國，結(jié)束了千百年來諸侯分立、割據(jù)混戰(zhàn)的局面，建立了中國歷史上第一個封建王朝。然而，當(dāng)時的秦朝，疆域“地東至海暨朝鮮，西至臨洮、羌中，南至北鄉(xiāng)戶，北據(jù)河為塞，并陰山至遼東”，比之從前偏安關(guān)中的秦國大了十倍都不止。面對這“六合之內(nèi)”的廣大土地，要采用什么樣的地方行政體制才能進(jìn)行有效的管理呢？
《史記·秦始皇本紀(jì)》有這樣一段記載：
丞相綰等言：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許。”始皇下其議於群臣，群臣皆以為便。廷尉李斯議曰：“周文武所封子弟同姓甚眾，然後屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便。”
秦始皇召集大臣對此問題展開討論，大臣們之間出現(xiàn)了激烈的爭論。以首輔王綰為代表的多數(shù)大臣提出“諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填（鎮(zhèn)）之”。他們認(rèn)為國家剛剛建立，應(yīng)當(dāng)沿襲分封制，畢竟周代統(tǒng)治長達(dá)八百年，廣泛地分封諸侯是一個重要原因。然而廷尉李斯堅決反對，他認(rèn)為春秋戰(zhàn)國的諸侯混戰(zhàn)正是因為西周分封制導(dǎo)致的。好不容易統(tǒng)一了，怎么能重蹈覆轍呢？因此應(yīng)當(dāng)徹底廢除分封制，全面推行郡縣制。
這兩種制度分別有何優(yōu)劣？
先來看看被絕大多數(shù)大臣支持的分封制。分封制度的起源很早，以西周初期為例，周天子把整個國家的土地分給王孫貴族、有功之臣們，讓他們自己管理自己的小國家，前提是必須要向周天子貢獻(xiàn)財物，出兵的時候要隨同征戰(zhàn)。這樣做的好處很明顯，分封出去的國家該怎樣管理，那都是諸侯的事情，周天子不用操心。
然而分封制的弊端也很明顯：時間一久，諸侯與中央關(guān)系日益疏遠(yuǎn)，難免跑出來幾個心存異心的人，通過各種方式擴(kuò)大勢力，一旦做大做強(qiáng)，就開始不聽朝廷號令。久而久之，造成的結(jié)果就是諸侯互相爭霸，戰(zhàn)爭連綿不斷。
再來看看郡縣制。簡單地說，郡縣制就是把國家領(lǐng)土劃分成很多個郡，郡下設(shè)若干個縣，由皇帝直接委派郡守和縣令來負(fù)責(zé)治理。早在春秋初期，秦、晉、楚等國往往把兼并得來的土地和滅亡的小國改設(shè)為縣，作為國君直屬的地方行政區(qū)域。到了春秋末年，又在新得到的邊地設(shè)置郡，當(dāng)時郡的面積要比縣大，但地位比縣低。后來由于這些地區(qū)逐漸繁榮，人口增多，就在郡下劃分縣，產(chǎn)生了郡縣兩級地方組織。不過，到秦始皇統(tǒng)一天下之前，郡縣的設(shè)置均不能算做一項制度，并沒有得到全面推廣。
秦始皇自然不愿重蹈周朝的覆轍。他聽取了李斯的建議，選擇了郡縣制，“分天下為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”。
2002年，考古工作者在湖南龍山里耶古城發(fā)現(xiàn)了三萬六千余枚秦簡。簡文中出現(xiàn)了大量“洞庭郡”的郡名，洞庭郡在傳世文獻(xiàn)中從未出現(xiàn)過。由此可知，秦始皇時設(shè)置郡縣的實際情況可能遠(yuǎn)比文獻(xiàn)記載要復(fù)雜。（圖片來自里耶秦簡博物館）
具體說來，郡縣制為兩級行政體制。郡是地方最高行政機(jī)關(guān)。郡的行政長官稱為郡守，軍事長官稱為郡尉，并設(shè)郡監(jiān)主管監(jiān)察。郡下設(shè)縣，萬戶以上縣長官稱縣令，不滿萬戶則稱縣長。縣令（長）主管縣內(nèi)政務(wù)，同時設(shè)縣尉主管軍事。郡縣長官由朝廷任免，不能世襲。此外，縣下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)下設(shè)亭，亭下設(shè)里。鄉(xiāng)設(shè)三老，分別為有秩、嗇夫、游徼，分掌地方教化、訴訟、賦稅等事務(wù)。
這樣，源起于春秋時期的郡縣制，就在秦朝正式推行于全國。
與分封制相比較，郡縣制的優(yōu)勢在于，中央垂直管理地方，地方嚴(yán)格服從中央，以郡統(tǒng)縣的二級管理體制效率極高，從中央到地方政令暢通，上情下達(dá)和下情上報直接便捷，有效地加強(qiáng)了中央集權(quán)。更為重要的一點是，郡縣長官由朝廷任免，不能世襲，不易形成地方割據(jù)勢力而危及中央，有利于政治的安定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
這一套制度，后世雖屢加變革，但基本精神卻相沿兩千余年——歷代王朝大都沿襲這種將全國劃分為若干不同層級行政區(qū)劃進(jìn)行治理的方式。其中，縣一直是我國國家結(jié)構(gòu)的基本單元，穩(wěn)定存在至今。郡一級的行政區(qū)劃，唐宋多稱“州”，明清多稱“府”，但其性質(zhì)相近。由于郡（州、府）數(shù)量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上還設(shè)置有更高一級的政區(qū)，東漢末年至魏晉南北朝是“州”，唐代為“道”，宋代為“路”，元明清為“省”。
歷代政治家、思想家，對郡縣治理體系表現(xiàn)出高度的認(rèn)同。如唐代柳宗元評論秦的速亡時說，秦“失在于政，不在于制”，并認(rèn)為“今國家盡制郡邑，連置守宰，其不可變也固矣”，意指并不是因為郡縣制導(dǎo)致了秦的滅亡，郡縣制是不可動搖的。明末清初的思想家顧炎武也說：“封建之廢，非一日之故也，雖圣人起，亦將變而為郡縣”，明確指出郡縣制的形成是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。縱觀歷史，歷次試圖恢復(fù)分封制的行為大多引發(fā)了禍患。例如，西漢初年在實行郡縣制的同時又分封諸侯國，結(jié)果因諸侯王與皇權(quán)之間的權(quán)力沖突，爆發(fā)了“七國之亂”。又如，西晉奪曹魏之國后，認(rèn)為只有分封宗室子弟、廣設(shè)諸侯國才能免蹈覆轍，結(jié)果宗室內(nèi)訌引發(fā)八王之亂。
郡縣治，天下安。秦漢以后，實現(xiàn)大一統(tǒng)國家的治理方式，是歷代統(tǒng)治者追求的治理目標(biāo)。“事在四方，要在中央。”大一統(tǒng)的政治基礎(chǔ)是“要在中央”的中央集權(quán)，其核心正是郡縣體系。 “天下事莫不起于州縣，州縣理則天下無不理”，中國古代自上而下、自下而上的互動治理過程，積累了豐富的治理經(jīng)驗，將這些治理經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為當(dāng)今中國的治理優(yōu)勢，對于今天我們堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。