中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 劉一霖
遼寧省大連市委老干部局與市紀委監(jiān)委駐市委組織部紀檢監(jiān)察組聯(lián)合舉辦“清廉揚正氣 夕陽映初心”離退休黨員干部廉潔教育主題展，展覽以黨紀學(xué)習(xí)教育重點為主線，引導(dǎo)離退休干部進一步增強紀律規(guī)矩意識，永葆清廉政治本色。圖為該市退休干部在參觀主題展。孫杰婷 攝
特邀嘉賓
侯學(xué)新 山東省紀委監(jiān)委第三監(jiān)督檢查室主任
胡海江 浙江省杭州市紀委監(jiān)委第九審查調(diào)查室主任
高建立 江蘇省揚州市紀委監(jiān)委第七審查調(diào)查室主任
習(xí)近平總書記強調(diào)，要把從嚴管理干部貫徹落實到干部隊伍建設(shè)全過程。但從執(zhí)紀監(jiān)督情況看，有的黨員干部離崗離職后，違規(guī)到關(guān)聯(lián)企業(yè)任職領(lǐng)取“高薪”，更有甚者利用在職期間的職權(quán)影響或者掌握的公共資源為他人站臺、撐場面，謀取利益。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）為堵住政商“旋轉(zhuǎn)門”，對黨員干部離崗離職后從業(yè)行為列出了哪些負面清單？如何區(qū)分黨員干部離崗離職后違規(guī)從業(yè)與受賄和利用影響力受賄？黨員干部離崗離職后違規(guī)為特定關(guān)系人謀利有哪些典型表現(xiàn)？我們特邀紀檢監(jiān)察干部進行討論。
《條例》對黨員干部離崗離職后從業(yè)行為列出了哪些負面清單？怎樣根據(jù)黨員干部的不同身份具體把握？
侯學(xué)新：黨員干部離崗離職后，其原有的職權(quán)在一定范圍、一定時期內(nèi)還會產(chǎn)生影響或者發(fā)揮作用，其權(quán)力“余溫”仍存在利益交換的風(fēng)險，甚至有些通過政商“旋轉(zhuǎn)門”，為違紀違法犯罪行為披上隱蔽的外衣。
《條例》堅持問題導(dǎo)向，靶向施治，強化對黨員干部的全周期管理，旨在進一步增強離崗離職黨員干部的黨性觀念和黨紀意識，做到離崗不離黨、退休不褪色。此次修訂《條例》，第一百零五條將黨員離崗離職后違規(guī)從業(yè)行為的適用對象，由原來的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”擴展到全體黨員，體現(xiàn)了抓“關(guān)鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”相統(tǒng)一；同時，在原條文“接受原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)和中介機構(gòu)的聘任”基礎(chǔ)上，增加“或者與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)”“等單位”的表述，將“聘任”改為“聘用”，進一步擴大了適用范圍。
黨員干部離崗離職后，可以通過合規(guī)合法的方式發(fā)揮余熱，為經(jīng)濟社會發(fā)展繼續(xù)貢獻力量，但要嚴格執(zhí)行從業(yè)限制規(guī)定，避免利益沖突。對此，《條例》列出了具體的負面清單：一是不能違規(guī)接受原任職務(wù)管轄地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)和中介機構(gòu)等單位的聘用；二是不能違規(guī)從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)或者與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利活動；三是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部離職或者退（離）休后，不能違規(guī)擔(dān)任上市公司、基金管理公司獨立董事、獨立監(jiān)事等職務(wù)。
實踐中，認定黨員干部離崗離職后到企業(yè)或中介機構(gòu)等單位任職取酬是否違規(guī)違紀，主要把握以下幾個方面：一是看是否違反從業(yè)限制規(guī)定，要根據(jù)其離崗離職前的身份，按照《條例》、公務(wù)員法以及《關(guān)于退出現(xiàn)職、接近或者達到退休年齡的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職、任職有關(guān)問題的意見》《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為的意見》等有關(guān)規(guī)定綜合把握。二是把握“原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)”“與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)”的具體范圍，要將受聘的單位、從事的營利活動與原任職務(wù)的級別、任職時長、管轄區(qū)域、管理行業(yè)、直接工作內(nèi)容等結(jié)合起來綜合研判。三是把握行為的危害性，可從有無職權(quán)影響、是否存在利益輸送、是否影響公平競爭等因素進行綜合考量。
胡海江：《條例》第一百零五條第一款修訂后，刪除了“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”的主體身份限定，適用于全體黨員。這一修改，擴大了主體適用范圍。需注意的是，第二款適用主體仍限于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。
離職或退（離）休黨員干部的從業(yè)行為是否構(gòu)成違紀，應(yīng)以“違反有關(guān)規(guī)定”為前提，對此，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)都有明確規(guī)定，并且在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部與一般干部之間，不同系統(tǒng)、行業(yè)之間，均不盡相同。因此，在具體適用上，還是應(yīng)當(dāng)采用特別規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定的原則。
首先，相較一般黨員而言，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求更為嚴格。如公務(wù)員法規(guī)定，一般干部離崗離職后禁業(yè)年限為兩年，但原系領(lǐng)導(dǎo)成員、縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員離崗離職后禁業(yè)年限為三年。《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》也對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作了“三年兩不準”的要求?！秶衅髽I(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》也明確，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，離職或者退休后三年內(nèi)，不得在與原任職企業(yè)有業(yè)務(wù)關(guān)系的私營企業(yè)、外資企業(yè)和中介機構(gòu)擔(dān)任職務(wù)，不得在上述企業(yè)或者機構(gòu)從事、代理與原任職企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)相關(guān)的經(jīng)營活動，等等。
其次，不同行業(yè)之間規(guī)定不盡相同。如檢察官法規(guī)定，檢察官離任后擔(dān)任訴訟代理人或者辯護人的禁業(yè)年限為兩年（被開除后為終身禁止），禁業(yè)范圍為原任職檢察院辦理的案件（終身），但作為當(dāng)事人的監(jiān)護人或者近親屬代理訴訟或者進行辯護的除外。對禁業(yè)范圍與年限及例外情形都作了特別規(guī)定。在認定時，要具體問題具體分析。相對特別的是農(nóng)村基層干部，實踐中經(jīng)常存在村干部在本村從事經(jīng)營性活動的情況，如經(jīng)商辦企業(yè)、開店鋪等，對此，無論是在職還是離崗離職后，通常情況下并不禁止，所在地另有規(guī)定的除外，如，有的地方為確保農(nóng)村基層干部廉潔自律，出臺規(guī)定要求不得在本村承接集體工程等。因此，農(nóng)村基層干部從事營利活動，一般情況下不構(gòu)成違紀，除非當(dāng)?shù)亓碛幸?guī)定，或者其任職期間或離崗離職后從事的業(yè)務(wù)與職務(wù)職權(quán)（原職務(wù)職權(quán)）存在利益輸送等以權(quán)謀私情形。
如何區(qū)分黨員干部離崗離職后違規(guī)從業(yè)與受賄和利用影響力受賄？
胡海江：近年來，腐敗行為變得更加隱蔽復(fù)雜，“在位不收退休收”，拉長權(quán)力變現(xiàn)戰(zhàn)線的“期權(quán)式腐敗”進一步凸顯。黨員干部離崗離職后違規(guī)從業(yè)，是其中一種典型模式，這既是一種違紀行為，同時也極易涉及受賄、利用影響力受賄等職務(wù)犯罪，成為一種隱性腐敗。如何在紀法罪之間進行區(qū)分，應(yīng)當(dāng)透過現(xiàn)象看本質(zhì)，緊扣構(gòu)成要件進行分析，具體可以結(jié)合以下3方面。
首先，要看黨員干部在職時是否利用職權(quán)為對方謀取利益、是否存在事先約定，離崗離職后是否利用原職務(wù)影響力為他人謀取利益。離崗離職后無論是經(jīng)商辦企業(yè)謀利，還是到企業(yè)公司兼職任職并領(lǐng)取高額薪酬，如果未曾利用原職權(quán)或者職務(wù)影響為他人謀取利益，若違反有關(guān)規(guī)定，可能構(gòu)成違紀。若所謂的“投資收益”“薪酬”本質(zhì)是原職權(quán)或者職務(wù)影響的“回報”，則侵害了公權(quán)力的廉潔性，涉嫌職務(wù)犯罪。涉嫌職務(wù)犯罪的主要有兩種表現(xiàn)形式，一是在崗時為他人謀取利益，離崗離職后實施權(quán)力變現(xiàn)，二是離崗離職后，利用原職權(quán)或者地位形成的便利條件，通過其他國家工作人員職務(wù)上的行為，為他人謀取利益，收受財物。第一種情形屬于受賄，2000年最高人民法院在《關(guān)于國家工作人員利用職務(wù)上的便利為他人謀取利益離退休后收受財物行為如何處理問題的批復(fù)》中明確，“國家工作人員利用職務(wù)上的便利為請托人謀取利益，并與請托人事先約定，在其離退休后收受請托人財物，構(gòu)成犯罪的，以受賄罪定罪處罰。”第二種情形，屬于利用影響力受賄，需要注意的是，利用影響力受賄中為他人謀取的是不正當(dāng)利益。
其次，要看黨員干部離崗離職后違規(guī)從事的業(yè)務(wù)，與其任職期間職務(wù)職權(quán)的關(guān)聯(lián)程度。即，黨員干部離崗離職后所獲得的從業(yè)機會，無論是受聘工作還是得到業(yè)務(wù)，是出于市場行為而獲得的平等機會，還是因職務(wù)職權(quán)關(guān)系產(chǎn)生的特定機會。前者若違反有關(guān)規(guī)定，則屬于違反廉潔紀律，后者可能涉及職務(wù)違法犯罪。
最后，要看違規(guī)從業(yè)所得回報與其付出成本是否匹配。如，黨員干部離崗離職后違規(guī)受聘從事某工作，未實際付出勞動，卻領(lǐng)取報酬；或者從事營利活動，未實際出資或由他人代為出資，卻取得經(jīng)營獲利或由他人承擔(dān)經(jīng)營虧損，這樣的行為就不只是違紀，還涉嫌職務(wù)犯罪。需注意的是，在實踐中，可能會出現(xiàn)離崗離職黨員干部雖付出了勞務(wù)、進行了出資，但其勞務(wù)或出資與回報不匹配的情形。較為典型的，如出工不出力，形式上到崗上班，實質(zhì)上未付出勞務(wù)或者少量勞務(wù)；從事營利活動，少量出資，獲得高額回報，等等。對于這些情形，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況具體分析，結(jié)合關(guān)鍵點判斷是屬于違反廉潔紀律還是涉嫌職務(wù)犯罪。所謂關(guān)鍵點，一是要抓住行為本質(zhì)，是否屬于利益輸送；二是所得回報是否明顯高于付出成本。
黨員干部離崗離職后違規(guī)為特定關(guān)系人謀利有哪些典型表現(xiàn)？認定中應(yīng)把握哪些要點？
高建立：為了進一步加強對離崗離職黨員干部的監(jiān)督約束，實現(xiàn)對黨員干部的全方位、全周期管理，《條例》增寫第一百零六條，分兩款對黨員干部離職或者退（離）休后違規(guī)為特定關(guān)系人謀利行為做出處分規(guī)定。
第一款是對利用原職權(quán)或者職務(wù)上的影響，為特定關(guān)系人從事經(jīng)營活動謀利行為的處分規(guī)定。該款規(guī)定首先明確了職權(quán)邊界。即離崗離職的黨員干部利用的是其在職時主管、負責(zé)、承辦某項公共事務(wù)的職權(quán)，或者其職權(quán)和地位產(chǎn)生的影響，為其特定關(guān)系人謀取利益，如果沒有利用原職權(quán)或者職務(wù)上的影響，而是利用其個人技能特長等，則不違反本條規(guī)定。其次規(guī)定了謀利方式。既可以通過其他黨員干部的職務(wù)行為，也可以通過非黨員干部的幫助。如某市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會副主任高某，退休后利用其原職務(wù)影響，向其原管理轄區(qū)的企業(yè)老板打招呼，將采購業(yè)務(wù)交給其特定關(guān)系人承攬謀利。最后框定謀利范圍。僅限于經(jīng)營活動領(lǐng)域，應(yīng)與在職黨員干部在審批監(jiān)管、資源開發(fā)、金融信貸、大宗采購、土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、工程招投標以及公共財政收支等方面謀取利益有所區(qū)別。
第二款是對利用原職權(quán)或者職務(wù)上的影響，為他人謀取利益，特定關(guān)系人收受對方財物的處分規(guī)定。首先，該款與第一款相比，擴大了謀利范圍。為他人謀取的利益不限于經(jīng)營活動領(lǐng)域，也包含職務(wù)晉升、工作調(diào)動、司法案件等。如某國有企業(yè)退休領(lǐng)導(dǎo)干部，通過其他公職人員出面說情干預(yù)，幫助其胞弟的朋友謀求職務(wù)晉升，事后其胞弟收受對方財物。其次，需判定離崗離職黨員干部是否知情，是否與特定關(guān)系人共謀。本條款要求離崗離職黨員干部對特定關(guān)系人收受他人財物沒有授意，也不知情，否則可能構(gòu)成其他違紀或者涉嫌犯罪。最后，為他人謀取利益，應(yīng)為特定關(guān)系人以外的人，利益獲取人和收受財物的并非同一人。如某市公安局治安支隊原支隊長王某，利用原職務(wù)影響，為某娛樂場所老板在案件辦理方面提供幫助，事后其特定關(guān)系人收受該老板所送財物。
《條例》第一百零六條對離崗離職黨員干部做出上述規(guī)定，目的就是要彰顯共產(chǎn)黨人的清廉本色，強調(diào)黨員干部不管在職與否，都不能濫用人民賦予的權(quán)力謀取私利，離開崗位后，廉潔自律的標準不能降低。
胡海江：在對《條例》第一百零六條的理解適用上，要注意以下幾個方面。
一是在適用范圍方面。該條適用的對象是全體黨員干部。其中第一款，還對“從事經(jīng)營活動”這一適用范圍進行了限定。但同時，該條對謀利方式未作限定，行為人既可以通過其他國家工作人員的職務(wù)行為，也可以通過非國家工作人員的幫助，實現(xiàn)謀利。
二是在特定關(guān)系人認定方面。難以界定的是近親屬、情婦（夫）以外的其他共同利益關(guān)系人。實踐當(dāng)中，此類特定關(guān)系人主要是基于經(jīng)濟利益產(chǎn)生的關(guān)系，如共同投資人等。具體案件中，還需要結(jié)合雙方平時交往、經(jīng)濟往來、有無共同投資、共同占有財物等因素進行綜合判斷。
三是在謀取利益方面。關(guān)于為特定關(guān)系人謀取利益，其行為構(gòu)成違紀還是違法，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況進行分析。如第一百零六條第一款，行為人利用原職權(quán)或者職務(wù)上的影響，為特定關(guān)系人從事經(jīng)營活動謀利，這種情況下，若特定關(guān)系人未實際從事經(jīng)營活動而獲利，或者雖然從事經(jīng)營活動，但獲取正常經(jīng)營活動應(yīng)得之外的超額利益，則特定關(guān)系人可能涉嫌利用影響力受賄犯罪，若離崗離職的黨員干部與特定關(guān)系人共謀，則可能構(gòu)成共同犯罪；若特定關(guān)系人實際從事經(jīng)營活動，且通過經(jīng)營活動獲取的利益符合市場正常標準，則行為人不構(gòu)成犯罪，但因其利用了原職權(quán)或者職務(wù)上的影響，其行為構(gòu)成違紀。
四是在違紀所得處理方面。近親屬及其他特定關(guān)系人與離崗離職黨員干部本人屬于利益共同體，無論是第一百零六條第一款規(guī)定的“從事經(jīng)營活動”謀取的利益，還是第二款規(guī)定的“收受對方財物”，一般均應(yīng)當(dāng)作為違紀所得予以收繳。
怎樣加強對退（離）休黨員干部的教育監(jiān)督管理？如何深化政商“旋轉(zhuǎn)門”腐敗問題治理？
侯學(xué)新：黨員干部工作有退休之日，但對他們的監(jiān)督和管理沒有留白之時。加強對退（離）休黨員干部的教育監(jiān)督管理，要堅持系統(tǒng)思維，教育和約束結(jié)合，嚴管與厚愛并重，引導(dǎo)退（離）休黨員干部嚴守紀法規(guī)矩、守住底線、不越紅線，把余熱發(fā)揮在正道上。
堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把政治建設(shè)做強。組織引導(dǎo)退（離）休黨員干部堅持不懈用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想凝心鑄魂，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，堅決做到“兩個維護”。嚴明黨的政治紀律和政治規(guī)矩，引導(dǎo)退（離）休黨員干部不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，在大是大非面前旗幟鮮明、立場堅定，對黨忠誠、聽黨指揮、為黨盡責(zé)，做風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)的維護者。
堅持提醒在先，把日常監(jiān)督做實。堅持和完善談心談話制度，做好經(jīng)常性思想政治工作，干部退（離）休前，按照干部管理權(quán)限開展談心談話。老干部工作部門密切關(guān)注退（離）休干部的朋友圈、生活圈、社交圈，力求全面真實掌握退（離）休干部情況，堅持抓早抓小、防微杜漸。
堅持源頭防控，把制度監(jiān)管做嚴。嚴格落實《條例》、公務(wù)員法等規(guī)定，強化剛性約束。要圍繞退（離）休干部廉潔風(fēng)險點，梳理需重點防范的易發(fā)多發(fā)問題，列出負面清單。對擔(dān)任過“一把手”或是在權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域擔(dān)任過領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的退（離）休干部，持續(xù)了解退休后從業(yè)和兼職任職、有關(guān)親屬經(jīng)商辦企業(yè)、民間借貸等情況，從源頭防范“期權(quán)腐敗”隱患。
高建立：政商“旋轉(zhuǎn)門”背后的腐敗問題往往隱蔽性強、潛伏期長、手段多樣，治理查處難度相對較大，需要系統(tǒng)治理、綜合施策。
一是把好“出口關(guān)”，不能“說走就走”。黨員干部離崗離職后，其原有職權(quán)還會在一定范圍、一定時期內(nèi)產(chǎn)生影響或發(fā)揮作用。因此，應(yīng)進一步細化相關(guān)規(guī)定，不斷完善離崗離職后黨員干部任職約束等方面的“硬杠杠”。黨中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023-2027年）》也明確了要“進一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職任職、退休干部經(jīng)商辦企業(yè)和社會兼職任職，規(guī)范相關(guān)行業(yè)離任人員從業(yè)，整治重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位‘逃逸式辭職’和政商‘旋轉(zhuǎn)門’等問題”。應(yīng)嚴格落實有關(guān)要求，完善黨員干部離崗離職后的任職約束，建立健全黨員干部離崗離職后從業(yè)行為限制清單和報告承諾制，加強對各單位落實有關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。
二是斬斷“灰色鏈”，嚴防政商勾結(jié)。規(guī)范政商關(guān)系，關(guān)鍵在于斬斷雙方暗通款曲的灰色聯(lián)系。一方面，要強化對在職黨員干部的監(jiān)督管理，緊盯經(jīng)商辦企業(yè)、投資入股或配偶、子女等親屬經(jīng)商辦企業(yè)等方面情況，對黨員干部在企業(yè)兼職任職情況進行全面摸底排查，督促相關(guān)人員主動申報兼職任職取酬情況；另一方面，要注重對離崗離職黨員干部的監(jiān)督管理，做實離任經(jīng)濟審計，建立離崗離職黨員干部從業(yè)臺賬，健全離崗離職黨員干部的管理，落實好定期報告制度等。
三是用好“大數(shù)據(jù)”，合力精準監(jiān)督。對于新型腐敗和隱性腐敗，需要探索更加有效的應(yīng)對手段和方法。要發(fā)揮好大數(shù)據(jù)整合信息的優(yōu)勢，全方位、多層次、立體化織密監(jiān)督網(wǎng)，充分掌握離崗離職黨員干部的從業(yè)信息變動，同時推動黨內(nèi)監(jiān)督和司法、審計、財稅等監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)，同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力，擰成“一股繩”。
四是保持懲治高壓態(tài)勢，一體推進“三不腐”。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要深刻把握政商“旋轉(zhuǎn)門”腐敗的新特點，堅持辦案是最有力、最深入的監(jiān)督，緊盯“一把手”等領(lǐng)導(dǎo)干部，緊盯權(quán)力集中、資金密集、資源富集等重點領(lǐng)域政商勾連腐敗問題，持續(xù)保持懲治高壓態(tài)勢。在突出重點，持續(xù)提升辦案強度和精度的同時，系統(tǒng)謀劃，一體推進“三不腐”，扎實做好“后半篇文章”，著力營造清朗政商環(huán)境，推動構(gòu)建親清政商關(guān)系。